资源描述：
《中国农地制度改革的方向和条件》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在应用文档-天天文库。
1、中国农地制度改革的方向和条件 作者:项继权,罗 峰 浏览次数:2628 发布时间:2007-10-07 文章来源:华中师范大学学报 我国是一个农村人口占多数的国家,土地问题一直是“三农”问题的核心。过去一个多世纪所发生的一些重大事件,从民主革命、土地改革,合作化运动、人民公社化到家庭承包经营,无不与土地问题直接相关。土地问题不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展,也在相当程度上决定和影响着国家、政府与农民的关系。尤其是当前我国正处在从农业社会向工业社会急剧转型之中,在迅速的工业化、城市化和市场化过程中,农村的地权关系急剧变化,地权与地利
2、之争更加突出。农村土地问题成为引发社会政治矛盾的重要根源。如何进一步改革和完善农地制度,从根本上解决农民和农村土地问题,为农村及整个国家的经济发展和社会政治和谐奠定基础,依然是当前有待解决的重大问题。对于农村土地问题,学界已经从不同的角度进行了大量的研究,无论是对农村土地制度的现状评估,还是农地制度改革和发展的方向,见仁见智,存在不少严重的分歧。本文旨在调查基础上,探讨农地制度的内在矛盾,分析近年来农地制度改革的进展和限度,在此基础上对农地制度的后续改革提出若干建议。我们的基本判断是,迄今为止我国农地制度改革和发展的方向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产
3、权。这一改革的方向是正确的,但仍不彻底。农村产权制度的不完善及内在矛盾导致农村广泛而持久的土地之争,必须进一步推进和深化农地制度改革,赋予农民完整的土地产权,实现从“两权分离”到“五权合一”的地权变革。为此,必须推进相应的政治、经济和社会组织体制的改革。 一、农地的制度安排及其矛盾20世纪80年代改革以来,我国土地产权有两项基本的制度安排:一是农村土地的“两权分离”;二是城乡土地的“二元结构”。农村土地的“两权分离”是在家庭承包制的改革中逐步形成的。按照家庭承包制的最初设计,农村土地归集体所有,家庭承包经营“,两权分离”“、统分结合、双层经营”。根据这一
4、制度安排,农村集体土地产权分解为土地所有权与土地经营使用权。土地所有权仍属于集体经济组织,而土地使用权则通过发包与承包关系,按农村人口或劳力平均发包给农户。集体经济组织是发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户是承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家赋予的税费任务。“统分结合、双层经营”,是以家庭承包经营和集体统一经营相结合,由集体为农户生产经营提供服务,同时管理集体企业和公共事业。事实上,家庭承包制的改革不仅是农业生产和经营方式的变革,最重要的是土地占有、使用等产权关系的变化。在农村集体土地“两权分离”的同时,城乡之间土地依然
5、保持着“二元结构”的特征。根据《宪法》和相关法律规定,我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式。城镇国有土地所有权属于国家,可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权。集体土地所有权则属于农村集体,农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用集体土地,必须通过征地改变其产权属性,将集体土地强制性转为国有土地,然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。1953年的《关于国家建设用地办法》及后的《土地管理法》均规定政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地
6、使用者的使用权,并建立国家的所有权或使用权。农村集体土地的“两权分离”与城乡及“全民”与“集体”土地之间的“二元结构”直接决定着农村集体土地内外的产权关系。众所周知,现代意义上的产权不等同于所有权,而是财产所有权及其派生的一组权利的总称,通常包括所有权、占有权、使用权、受益权和处分权。产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一,也是所有制的核心和主要内容。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系农村集体土地的“两权分离”与城乡之间土地的“二元结构”在相当程度上也决定和影响着农民之间及城乡之间
7、的关系。在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。现代产权制度是权责利高度统一的制度,产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。然而,我们也看到,现行的农村土地产权制度的内外安排仍不尽完善,尤其是制度的内在矛盾在实践中常常衍生出无穷无尽的纠纷。从法律和制度上看,农村内部集体土地产权归属似乎是明确,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权
8、和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和稳定。首先从
