村民自治背景下的两委分工问题分析（.doc

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1、村民自治背景下的“两委”分工问题分析*本研究得到了教育部社科基金规划项目“农村基础设施建设的长效机制”（项目编号：06JA790004）、国家自然科学基金“农村税费改革后的基层政府转型和乡村治理研究”（项目编号：70703032）和中国科学院“农业和农村发展的重大战略问题研究”（项目编号：KSCX2-YW-N-039）的资助。笔者感谢黄季焜教授、张林秀教授、ScottRozelle教授的帮助与指导。文责自负。刘明兴1孙昕2徐志刚3陶然3（1北京大学中国教育财政科学研究所；2美国西北大学政治系；3中国科学

2、院地理科学与资源研究所农业政策研究中心）内容提要：利用一个具有全国代表性的抽样调查数据，本文对目前中国农村党支部选举和“两委”分工状况进行了描述分析，并定量研究了“压力型体制”下影响村“两委”之间权力分配的主要因素。研究表明，目前中国农村村庄的权力分配格局实际上是乡镇政府、普通村民以及村“两委”等各方力量相互作用的结果。乡镇党委、政府对村干部的工作压力越高，权力越倾向于向村党支部集中；村民的集体上访越多，村“两委”之间的权力就越平衡。本研究旨在揭示“压力型体制”下村“两委”之间权力分配问题的主要制度动因

3、、面临的结构性矛盾以及下一步的改革方向。关键词：村党支部村委会选举压力型体制集体上访一、引言村委会选举对于中国农村社会的重要意义，不仅是让广大村民见证了中国基层民主化进程的开端，更重要的是它改变了村庄的权力格局，使普通村民获得了在村庄治理和公共事务中表达意愿的机会。但是，《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）并没有对村委会在实施选举后的权责利分配做出明确的规定，因此，即便是公正、民主的选举也不一定能够保证村民获得具有实际意义的自治。在村庄内部，基层党支部与村民委员会并存，形成了二者共同管理公共事务的

4、“二元权力结构”。关于村庄“二元权力结构”的详细论述，见郭正林（2001）。在这种情况下，村务管理上谁的权力和地位更具有合法性，村庄公共事务究竟由谁决策，都成为农村基层治理实践中难以回避的问题。由村“两委”矛盾导致的诸多村庄治理难题事实上也对农村社会生活、村民自治发展乃至中国的基层民主化进程都产生了重要影响。研究村民自治的学者很早就注意到了村委会选举实施以后，村“两委”之间凸现出来的矛盾、纷争及其对村庄权力分配的影响。例如，郎友兴等（2005）的研究表明，与县乃至乡镇官员相比较，村民选举直接挑战村党支部

5、的权威，而村民选举出来的村主任会分享书记的权力，在有些村甚至会威胁党支部的核心地位。但是，长期以来作为村庄“一把手”的村支书自然不会轻易将权力移交出去，他们通常以《村民委员会组织法》中关于村党支部应该起到“领导核心作用”的规定为依据，阻止自己既得的权力和利益被村委会瓜分和接管；再加上《组织法》对于村“两委”各自职能缺乏严格的规定，因此，双方在村庄公共事务的决策中难免因立场不同而发生分歧甚至产生争斗。争斗的核心通常是村庄内部的财权和事权，即所谓的“印把子”、“账本子”和“笔杆子”（景跃进，2003）。郭正

6、林（2002）通过对广东三个村庄的案例研究发现，选举已经引发了一系列的利益纷争和权力斗争，并将选后可能出现的村庄权力格局归纳为“党强村弱”、“党弱村强”、“党强村强”等多种类型。当然，还有一些学者倾向于认为，无论选举与否，实权仍然由掌握了企业经营权、村集体财务分配权的村党支部书记控制，村委会在村庄政治活动中没有最终发言权（Oi&Rozelle，2000；O’Brien&Li，2000）。虽然案例分析已经在一定程度上揭示了被调查村庄权力配置的现状，并详细描述了村庄内部的实际政治过程，但针对全国总体情况的研

7、究尚非常缺乏。更重要的是，从理论上和经验上讲，对于除村干部家族势力及个人能力以外，造成不同村庄“两委”之间权力配置差异的深层原因还有待探究。具体而言，如果说在村民自治实施前，村党支部普遍是村庄首要的领导者，那为什么在实行村委会选举之后有些地方的村党支部依然能够维持旧的权力格局，而另外一些地方则转变为“两委”共治甚至由村委会掌握实际权力？哪些制度性因素会影响村庄内部的权力配置？更进一步的，在村庄权力结构的演化过程中，基层政府和普通村民又扮演了什么样的角色呢？郭正林（2003）指出，虽然“两委”分工问题直接

8、来源于村民自治和村委会选举的实行，但这并非意味着村民选举削弱了村党支部的政治影响，而是农村基层党组织建设长期积累起来的问题在竞争性的村民选举过程中集中暴露出来了。相对于村民直接选举产生的村委会，由上级党委任命或占村庄总人口比例很小的党员选举产生的村党支部则面临着更多关于其权力合法性的质疑，而这种权力合法性问题能否在村民选举中解决，关键取决于执政党自身如何进行制度化调整（郭正林，2001）。因此，提高村党支部成员产生方式的民主性和代表性，被认