常态下“两限”政策效果探析

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1、新常态下“两限”政策效果探析——以某股份制商业银行不良贷款案件为视角摘要:针对民事案件执行难的问题，最高人民法院出台了相关规定落实对被执行人限制高消费、限制出境以及纳入失信人名单管理，力图通过惩戒失信震慑民事违约行为。但大量商业银行不良贷款案件并没有从惩戒失信的政策措施中受益，从商业银行申请对被执行人采取惩戒措施、法院作出裁定的过程以及实际限制效果来看，“两限”政策还亟待在制度规范、司法执行以及社会影响方面改进和完善。关键词:限制高消费；失信人名单；被执行人近年来，随着经济下行压力增大，商业银行不良率上升，人民法院受理的商

2、业银行贷款案件呈现爆发式增长。商业银行贷款案件债权债务关系一般较为清晰，但法院判决执行效果并不理想，导致大量银行呆账的产生，吞噬银行利润的同时，也使银行惜贷、慎贷，破坏正常的金融秩序。商业贷款关系为典型的民事法律关系，应当遵循诚实守信的原则。从古语“欠债还钱”到现代民事法律均对借款人的还款责任做出了明确肯定。不履行还款责任的借款人既违反了民事法律规定，也破坏了诚实守信的市场交易原则，同时是对诚信道德风气的极大破坏，理应受到惩罚。12/122010年《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》（以下简称“《限制高消费的若

3、干规定》”），首次以司法解释的形式对偿债责任人进行了行为限制，对未按执行通知书指定的期间履行生效法律文书确定的给付义务的被执行人，禁止其从事一定的高消费行为。2013年，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称“《失信人名单的若干规定》”）明确对失信被执行人采取名单制管理，同年在最高人民法院（以下简称“最高院”）官方网站上建立了失信被执行人信息查询系统，公开失信被执行人信息。2014年，八部门中央文明办、最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司又联

4、合发布了《“构建诚信惩戒失信”合作备忘录》（以下简称“《备忘录》”），通过中央八部门联动，落实对失信人的限制措施。政策实施后，商业银行积极向法院申请对不良贷款债务人限制高消费、限制出境并列入失信人名单（简称“两限”），将这一做法作为诉讼清收不良贷款的重要手段。从最高院公布的数据来看，2014年全年，最高院网站公布失信被执行人89.4万例，其中自然人77.6万名，法人及其他组织11.8万个，共限制失信被执行人乘坐列车软卧3.1万人、5.6万人次，限制乘坐飞机4.5万人、105.5万人次，限制办理贷款和信用卡10万人次数据来自

5、人民法院工作年度报告（2014）。仅从限制人数，不考虑重复限制的话，2014全年受到限制的失信被执行人共17.6万人，占全年公布的失信被执行自然人的19.69%。从债权人一方来看，以某股份制商业银行不良贷款案件为例，该行2014年4月底至2015年3月共向各地方法院对被执行人提出申请限制高消费及限制出境2906户，申请列入失信人名单2933户，收到法院实际限制高消费1100户，占申请户数的37.8%，限制出境760户，占申请户数的26.1%，被列入最高院失信人名单1285户，占申请户数的43.8%，受到限制后主动与银行联系

6、的被执行人仅8户。12/12政策效果的显现需要一定的时间，可能是导致该商业银行不良贷款案件尚未从失信人名单制管理这一措施中受益的一个原因，但分析该银行对被执行人的追索实践，也许能为失信人惩戒措施的完善提供一些有益借鉴。实际上，该商业银行在根据最高院的规定申请对被执行人采取限制措施时，遇到的阻力不止来自于失信被执行人，也有来自政策本身、受理法院和其他因素。一、存在问题从某股份制商业银行的实践来看，我国对失信被执行人的惩戒措施还有诸多需改进之处，分析这些问题，有利于为改进政策措施提供参考。（一）制度设计中存在的问题我国法律对惩

7、戒失信的规定过于笼统。《民事诉讼法》第一百一十一条规定对“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的”“人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。虽有此法律规定，但实践中，商业银行借贷案件执行过程中大量债务人拒不履行法院生效判决确定的给付义务，对于何种情节可以适用罚款、拘留没有明确规定，其中不乏债务人缺席审判，难以查找，对其适用罚款、拘留也不现实。我国对失信被执行人的惩戒措施具体规定见于最高院《限制高消费的若干规定》、《失信人名单的若干规定》以及八部门《备忘录》，从以上三份文件的规定来看，

8、对失信人的限制主要集中在限制以其财产进行高消费行为，对其他方面并没有相关限制措施，可以说，这些措施仅停留在限制上，还谈不上惩罚，警戒作用就更加有限。（二）司法执行力量薄弱导致惩戒措施难以实施12/12商业银行贷款案件法院判决执行到位率低，同法院执行力量不足有着重要关联。法院执行人员工作量大，人手不足，执