乡镇债务的制度成因及其化解

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1、乡镇债务的制度成因及其化解[摘要]当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定,而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析,并提出相应的化解措施。[关键词]乡镇债务　制度成因　化解对策乡镇财政是我国财政体系中的最低一级,也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况,一方面将影响整个国家的财政状况,另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意,主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大,债务种类多。因此,如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问

2、题。要有效化解乡镇债务,必须首先对乡镇债务的成因进行分析,然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多,但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析,并提出相应的化解对策。一、我国乡镇债务的制度成因11不彻底的分税制财政体制笔者认为,不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先,从表象看,我国1994年开始实行不彻底的分税制财政体制,而乡镇债务也主要起于1994年,之后,乡镇负债面越来越大,负债金额越来越高。其次,从深层次看,现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底,决定乡镇财政收入

3、少。由于我国实行的是不彻底的分税制,所以,税种的划分不彻底,主要表现为:一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入,如中央直属企业所得税归属于中央财政收入,地方企业所得税归属于地方财政收入,金融保险企业营业税属于中央财政收入,地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种,即同一税种的收入一部分归中央财政,一部分归地方财政,如增值税75%归中央,25%归地方。由于税种划分不彻底,致使财政收入形成不合理,往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入,如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难

4、的税作为地方固定收入,如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时,在中央、地方共享税中,中央分享大部分,地方分享小部分,如消费税全部归中央,增值税75%归中央、25%归地方,况且地方所得的25%还要在地方各级政府之间分配,而乡镇政府往往在25%中只占小头。这样,由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入非常少而负债。(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施,必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上,再根据事权与支出范围划分财权,确定各级政府的财政收入,使事权

5、和财权相适应。而我国现行的分税制,只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定,对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此,在实施中,地方政府往往是财权尽量上收,事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样,致使乡镇的财权较小,所承担的支出责任却很大,财政支出与财政收入不相适应,从而造成乡镇财政收不抵支。21财政转移支付制度的不完善财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度,它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化,客观上要求对各

6、地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说,如果分税制下乡镇财政收入少,就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是,由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善,使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定,这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为:一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等,但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范,使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多,随意性大。我国目前的转移支付范围广,几乎涉及所有预算支出科目。同

7、时,很多专项支出缺乏依据和制度约束,随意性很大,结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少,经济发达的乡镇得到的专款多,从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前,我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出,也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。31农村金融制度失误的历史遗留改革开放后,由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要,于是在20世纪90年代初先后在全国各地建立12全文查看了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织,但又未划归金融部门管理,从而使其经营活动失控,最终导致金融风险的产生。1999年,中央便决

8、定取缔“两金”并进行彻底清理整顿,当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分,中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的,而