行政法视野中的规划咨询委员会问题研究

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1、行政法视野中的规划咨询委员会问题研究　引言　　当下的中国，正处于城市化突飞猛进的“推土机”时代，作为国家管理都市社会之手段的城市规划亦将发挥越来越为重要的作用。在规划决策过程，政府需要面对资源稀缺与各种公私利益纷争等诸多问题，而如何对这些利益进行创造性整合，又需要吸收城市规划学、经济学、社会学、地理学、政治学，乃至其他学科的人士来共同研究这个人类活动的空间问题。面对这一复杂的课题，我们无法保证决策结果的最佳性，惟有考虑如何建立民主科学的决策体制，以合理的程序装置促成决策品质的优化，从这一意义上讲，决策过程的品德“比

2、决策结果更重要”。实践中，我国各地政府已经对城市规划决策体制进行各种改革和探索，比较典型的就是近年来各地先后建立的规划咨询机制，改革必定会有得有失，未来的深化还需要我们进行认真总结经验和教训。　　一、我国规划咨询委员会的演进　　规划咨询委员会的实践在我国历史颇为久远。19世纪末，德国占领胶州期间，在一般的政府部门之外设立了两个重要的顾问机构——政府参议会和中国人议事会，由他们向总督提供包括城市规划在内的各项咨询。[1]1928年，广州市市政厅“为改良发展新旧市区，建设本市为世界商港”而设立了城市设计委员会。[2]1

3、929年8月，上海市成立中心区域建设委员会，开始编制“大上海计划”或“新上海的建设计划”。这些实践都有利地促进当地的城市建设。　　建国伊始，万象更新，城市规划事业似乎也迎来了自己的春天。1952年9月，国务院召开了全国城市建设座谈会，提出了城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。1953年，北京成立了规划小组，此后又于1955年成立了咨询性质的都市规划委员会。1956年11月2日，时任城市建设部部长的万里同志也在《在城市建设工作会议上的报告》中提出“城市规划要走群众路线。城市建设是关系到千百万人民群众切身利益的大

4、事情，因此，应当充分走群众路线”，反对“光怕人家知道，以为有几个专门家就可以做好，外行人是无需问津的”的主观主义神秘看法。[3]可惜好景不长，1960年全国计划工作会议提出三年不搞规划，规划咨询委员会的发展随之陷入停滞。　　直到1980年10月，国家建委召开全国城市规划工作会议，重新确立了城市规划在社会发展中的基础性地位。此后，上海、深圳等地作为我国改革开放的前沿，作为城市规划体制改革的重要举措之一，先后建立了城市规划咨询机制。之后，1984年1月5日，《城市规划条例》出台，其中第17条规定，“城市人民政府在编制城

5、市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证”。1989年12月26日，我国第一部城市规划领域法律《城市规划法》颁布，其中规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”。[4]1997年10月，党的“十五大”报告提出“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化”。受这些立法和文件的推动，各地政府开始积极探索城市规划决策体制改革，并对不同的途径和机制进行了探索，如各大城市纷纷设立了城

6、市规划咨询委员会，吉林、湖北等省也相继出台了有关指导意见。[5]　　各地之所以在城市规划体制改革中纷纷选择了规划咨询委员会这一形式，与这一制度本身所具有的优势是分不开的。当然，这些年的实践中，也陆续暴露了一些问题。所有这些成败得失都是我们所需要认真总结的。　　（一）规划咨询委员会制度的积极意义1.引入外部知识　　城市规划作为一门综合性的学问，规划主管部门内部的人员常常会因学识的有限而捉襟见肘。继续因循旧例，仅仅凭籍规划主管部门中的行政首长或公务员个人独立承担全部决策任务，已经遇到了难以克服的困难。而在现实社会中，与

7、规划相关的技术和知识在政府外部大量存在。在这种情况下，规划咨询委员会的设立，可以有效地吸收专家学者参与政府决策的制定，对其知识和经验加以利用[6]，也有助于防止少数人的盲目决策，丰富城市规划思路，改变城市规划和建设中的简单化思维。一如日本法学家金泽良雄所言，“有学识人士的参加，是对主管机关方面的专门知识和经济实体掌握能力的一个智力补充，同时也意味着能反映出行政客体方面的利弊”。[7]　　或许有人会问，规划主管部门通过招收公务员或聘用政府雇员的方式不是也可以达到吸引人才，引入外部知识的目的吗？实践证明，采用咨询委员会

8、的形式，其优势还在于可以节约财政开支。由于咨询委员会往往只是临时性的机构，即使是对其成员全额付酬，也只限于支付其履行职责的期间，而且其中的公务委员属于行使工作职责，可以不发给工作补贴，这样就可以节省了大量的开支。　　2.促进公众参与　　城市规划涉及诸多的公私利益，公众参与的需要尤为迫切。规划咨询委员会这一公众参与形式的优势在于，一方面，由于专家代表和公众代表