行政事业单位内部控制规范解读与建设案例

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1、行政事业单位内部控制规范（试行）解读与建设案例分析张庆龙教授、博士、博士后国际注册管理咨询师、硕士生导师青联委员北京市审计局特聘专家中国内部审计协会质量监督委员会委员2013年2月E-mail：zhangql@mail.nai.edu.cn主要思路2012行政事业单位内部控制规范（试行）发布的背景介绍行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程单位层面的内部控制建设要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行政事业单位内部控制的评价与监督一、背景介绍（一）必要性分析理论必要性分析实践必要性分析理论必要性分析

2、首先问大家一个常识：什么是管理与公共管理？必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。运用公共受托责任与委托代理理论分析公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向

3、有利于公共职能的充分发挥。7公共管理的本质激励约束公共管理的本质整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！一个都不能少西方的一个谚语记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富……正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。

4、实践必要性分析虽然，我在前面说过，行政事业单位负责人应该积极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。但是，我们还必须看到，行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至

5、消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用和毁坏等不良行为的发生。十八大以来的反腐败十八大以来，至少15位官员密集被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市。中共十八大报告中提到“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”。十八大之后，从中央到地方掀起的这场“反腐风”也可以看出，被查处的官员中上至省部级高官，下至乡镇村官，“既拍苍

6、蝇，又打老虎”的特点突出。舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制。实践中，有人产生了这样的疑问：为什么还要去制定行政事业单位内部控制，把企业那套内部控制规范指引拿过来不就是行政事业单位的吗？本质：行政事业单位与企业区别1.无论行政还是事业单位，其目标侧重于社会公共服务与公共管理活动目标的履行，强调效率与公平的统一性。而企业则是从事生产、流通、服务等经济活动，以生产或服务满足社会需要，实行自主经营、独立核算、依法设立的

7、一种盈利性经济组织。企业的存在的目的在于实现盈利，实现自身价值的最大化，它生存的动力来自于竞争，对比效率和公平，往往会出于自利性，更多强调效率性，而忽视公平性。2.行政事业单位与企业由于产权关系明晰程度不同带来受托责任履行的自觉性不同。3.行政事业单位与企业内部管理的绩效评估标准不同。在企业管理中，绩效评估指标主要有:销售收入、净利、销售净利率、销售毛利率、资产净利率、净值报酬率和市场占有率等。而对于行政事业单位内部管理来说，其行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的

8、数量及其耗费程度等是评估其管理绩效的主要指标。显然，企业管理的绩效评估强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益。主要区别体现：内部控制的目标不同在企业内部控制基本规范中，我们谈到的目标主要是战略目标、合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标、经营的效率效果目标。在这五个目标上，行政事业单位内部控制与企业相同的是在合法合规目标、财务目标、资产安全完整目标上，不同的在于行政事业单位还应注意，建设内部控制