“公共利益”的构成——对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨

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1、“公共利益”的构成——对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨内容提要：通过探讨学术争论的意义与性质，本文首先说明“平衡”本身不可能作为行政法的基本目标。文章然后论证，行政法（或一般法律）的基本目标应该是社会公共利益的最大化与个体利益的合理分配，并探讨了公共利益与个体利益之间的相互关系，以及效率与公正之间的有机联系和同时追求两者的可能性。文章最后指出，在明确行政法的基本目标之前提下，平衡论对行政法的研究与实践仍具有积极意义。关键词：公共利益，平衡，行政法，效率，公正英文标题：Thepositionof“PublicInterest”:OntheObjective

2、ofAdministrativeLas)之间的争论。[7]行政法理论亦不例外。人们经常谈论的行政效率和公民权利之间的“冲突”实际上就是不同价值之间的冲突，而价值在本质上是主观的，因而不能被简单归约(reduce)为任何有关客观事实的争论。[8]由于价值判断本身没有分析哲学上所说的“真值”(truthvalue)，不同价值之间的争论无所谓“正确”或“错误”可言，因而也是不可能通过学术争论而解决的问题。[9]当然，不同价值规范之间可能存在着某种可以解决彼此冲突的关系。任何一个成熟的法系都存在着诸多不同但互相关联的规范；这些规范形成了一个“价值等级秩序”，[10]其

3、中高级规范控制着下级规范的意义。但即使如此，矛盾仍然存在。不同规范之间究竟（应该）具备什么关系？什么应该是控制所有其它规范之含义的最高规范？既然你我的最高价值规范可以不同，如何处理最高价值规范之间的差异？譬如在行政法中，究竟应该是行政“效率优先”，还是公民的个人权利应该被置于更高的地位？对这些问题的不同回答，事实上产生了性质完全不同的价值等级秩序。如果没有一个更高的价值体系来统一不同的等级秩序，那么不同价值取向之间的争论就构成除了上述靠武断之外不可能解决的“无意义争论”。换言之，这种“争论”最后只能导致无谓的争吵，而不能被预期达到学术争论的正当目的。打一个通俗

4、的比方：有人喜欢吃甜，有人喜欢吃辣；仅限于味觉而言，说甜比辣更好或反之都同样没有意义。但如果人们在味觉之上还有一个更高的目标，如果每个人的最终目标都是长寿而非满足一时的口腹之欲，那么医学家就有可能告诉我们究竟是甜食还是辣物更有助于延年益寿。然而，如果没有这一项普遍认同的最终目标，那么除了武断之外，甜辣之争永远争不出“正确”的结果。这里甜和辣是两种不同但未必总是互相排斥的味觉，有的人可能兼爱两者，但这并不消除矛盾——就和人们都希望社会能同时实现效率与公正，而有时却仍然不得不对两者进行排序一样。如果有些人就是要把效率置于公正之上，另一些人则反其道而行之，那么两者之

5、间的争论就构成了终极价值之间的“无意义争论”。我们已经看到，法学争论所涉及到的不仅是达到某一目标的最佳手段，而经常是不同目标本身。但正如亚里士多德早已指出，只有在确认一种统一目标的前提下针对不同手段的争议才是有意义的，不同目标之间的争论则是严格无意义的。[11]既然如此，法学——尤其是行政法学——不同规范理论之间的争论还有什么意义？解决争议的希望何在？笔者认为，有意义的学术争论的对象不是抽象和静止的基本原则，而主要是不同法律规则对特定社会所可能产生的具体效果，因为只有社会效果才为不同规范的比较提供了可靠的经验标准。显然，这是一个反形而上学的实用主义视角。它对于

6、法学研究是合适的，因为法律科学在本质上是一门实用性科学。[12]只有在肯定实用主义这一哲学基础的前提下，行政法（学）才可能真正开始在实证科学的轨道上发展。因此，学术辩论似应接受以下基本规则。首先，辩论的各方应澄清其价值判断的逻辑结构以及重要概念的确切含义。貌似不同的论点往往未必相互排斥，甚至在实际上未必不同。譬如近年来流行于我国行政法学界的不同行政法理论，彼此之间就存在着很大的兼容性。显然，“控权论”并不反对“平衡”，平衡论亦不排斥对行政权力的控制。[13]事实上，关于“平衡”的思想最早来自于美国制宪者根据洛克和孟德斯鸠的理论发展而来权力制衡（Checksan

7、dBalances）学说。在麦迪逊（JamesMadison）所著《联邦党文集》第十篇的系统阐述之后，制衡构成了美国联邦主义的理论基础。[14]当然，美国立宪者在此强调的是公共权力之间的相互制约与平衡，和我国平衡论者的权利—义务或公民权—行政权的平衡有所不同，但后面这种意义上的平衡实际上一直是主导美国公法的精神。一种曾经流行的观点认为，英美行政法在传统上强调“控权”，欧陆行政法则注重“管理”，而两者在现代正自觉或不自觉地走向“平衡”。但比较一下这些国家行政法的发展历史，这种观点显然是片面的。[15]事实上，一个多世纪以来，行政权力的法律控制一直是传统炯异的普通

8、法和大陆法国家的共同关注焦点。确实，随