信访制度的程序法视角分析

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1、信访制度的程序法视角分析

2、第1　摘要：信访制度是民众表达意见和愿望最经常选择的方式，也是公民行使宪法确认和保障的基本民主权利的重要制度渠道。但是随着我国社会法治进程的不断深入，信访制度日益彰显出制度缺陷。本文拟从程序法视角对信访制度试作分析。关键词：信访制度；程序自由；程序安定；信访程序Abstract:TheEmergenceandDevelopmentofplainSettlementSystemsistheostfrequently,andisimportantsystemchannelthatcitizenexercisetheirba

3、sicdemocraticrightsandensure.ButergenceandDevelopmentofplainSettlementSystemsinChinashoergenceandDevelopmentofplainSettlementSystemsfromtheprocedurelaergenceandDevelopmentofplainSettlementSystems;thefreeprocedure;thestableprocedure;theEmergenceandDevelopmentofplainSettlement

4、procedure一，信访制度的形成与发展　信访，据新华字典解释为“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”根据1995年10月28日国务院发布的《信访条例》，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（或称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访制度，即是关于信访活动行为规则的总称。严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决方式，然而，从它在实践中的作用和效果来看，信访制度在我国的纠纷解决系统中却

5、占有不可替代的地位。信访制度在我国经历了一个较长的历史时期，最早可追溯至党建初期在根据地形成的信访传统。其后，信访制度得到了进一步发展和完善。总体而言，该制度的演变经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决

6、问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。①回顾一下我国信访制度的建立和发展历程，客观上看，它作为在我国全能主义政府时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用。但同时，我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的制度”。二，信访制度在程序法价值上的缺陷信访在我国

7、政治制度架构中一直是沟通国家机关与人民群众的制度性渠道，起着平衡社会与国家间信息和回应交换的功能。但随着时代背景的转换以及依法治国目标的提出，信访制度已逐渐显现出制度性缺陷，并对法制化进程起着延阻作用。在程序法领域，程序法定原则以及程序本位价值的日益彰显更是使得信访制度的程序价值缺陷暴露无遗，主要表现为以下几点：（一）信访制度功能错位，妨碍了程序自由，消解了国家司法机关的权威一般而言，在现代社会中，一切行为要受社会规范和法律规范的双重制约。而由个人及社会行为所引起的纠纷的解决则是一种多元的纠纷解决机制，包括司法纠纷解决机制以及非诉讼纠纷解决机制

8、（ADR），其中司法纠纷解决机制已成为现代法治国家最具权威性的纠纷解决方式。信访制度作为非诉讼纠纷解决机制（ADR）的一种，曾发挥了重要作用并在现阶段的一段时间内仍将发挥着特有的制度功能。但不可否认的是，信访制度功能的发挥，与主管领导的"个人意志"具有较强的联系，本质上仍然是一种"人治"的制度。社会问题和矛盾的解决与否，在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力，它诉诸的是个人的领导权威，而并非制度权威。这种解决模式无疑具有相当大的局限性：某一时段的某个典型问题可能得到解决，但却不能保证所有的问题都能得到解决，偶然性和随意性相当大。

9、②