论环境管理的新手段“按日计罚”

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1、论环境管理的新手段“按日计罚”杨涛YANGTao（西北大学公共管理学院，西安710069）（SchoolofPublicAdministration，Northp;acute;an710069，China）摘要：本文通过出台背景研究、政策分析、下一步如何推动落实等三个方面对按日计罚这一制度进行研究。Abstract：Thispaperstudiedthesystemof"punishmentbytheday"basedonthethreeaspectsofbackgroundresearch,policyanal

2、ysisandhooteandimplementthesystem..jyqkentallaentalprotectionlaentbytheday中图分类号：D922.68文献标识码：A：1006-4311（2015）02-0295-021背景研究1.1国内环境恶化趋势明显近年来，我国的经济取得了长足的发展，但伴随人民生活水平提高的是与日俱增的环境问题，水环境、大气环境、土壤环境和整体生态环境都出现了较为严重的问题，并且有进一步恶化的趋势。据统计数据，2012年劣五类水质占十大流域的10%，重点湖库水质低于三类

3、标准的占到39%，10%的饮用水水源地不达标，2.98亿农村人饮水安全得不到保障，2013年以来我国大部分城市出现了长时间大范围的雾霾天气，70%的城市空气质量不达标，重金属污染、危险废物污染的案件也逐年递增，农村生态环境污染严重，每年因环境污染造成的人身疾病和经济损失不可估量，环境污染已经成为制约社会发展的最大问题。1.2当前法律法规对环境违法处罚力度低1989年我国颁布了《环境保护法》，此后先后制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等多项环境保护单项法律，国务院及其部门也制定了相应的法

4、规和规章，可以说我国的环境法律从体系上是较为完善的，但在行政处罚力度上却有较大欠缺。由于1989年制定环境保护法时，我国正处在改革开放后经济高速发展的时期，发展是唯一的主旋律，可持续发展没有被人们所理解和重视，可以说当时的时代背景是“重经济发展，轻环境保护”，此后制定了多部环境保护专项法律，但“守法成本高、违法成本低”的问题长期存在，不少法律没有体现环境保护法律应有的用环境优化经济增长方式的目的，更多时候提出环境保护为经济发展服务，处罚的形式较为单一，力度较轻环境违法行为拒不改正、违法企业屡罚屡犯的情形时有发生。

5、现行大气污染防治法于2000年制定并施行的，其规定一般违法行为最大的处罚额度仅有20万元，超标排污行为只能处罚10万元甚至5万元以下，对发生大气污染事故造成巨大经济损失的单位最高处罚也不能超过50万元。现行水污染防治法罚款力度有所提高，但也规定罚款额度不超过100万元。如此低的违法成本，对于持续超标排污等行为也只能进行一次处罚，企业治理污染的成本都大于罚款成本，有时罚款金额还不到企业污染治理设施运行几天的费用，致使企业宁可接受罚款也不愿投资治理污染，一次大的环境污染事故，造成的经济损失不可估计，也有最高罚款限制，

6、不要说威慑不敢违法排污，在一定程度上还助长了企业违法排污的气焰。现行环境影响评价法于2003年施行，其规定擅自开工建设的单位必须限期补办手续，不补手续的处以20万元以下罚款。一个大型建设项目投资上亿、上十亿，不经过环评审批擅自开工，最后仅是限期补办手续，最多20万元罚款，导致很多企业顶风上项目，开工建设快要完成，缴纳20万元补办手续比先期办手续还要方便，严重损害了环境法律的威严。1.3高层和公民高度重视随着社会的进步和发展，生态环境保护的重要性越加凸显，转变发展方式，我国提出了科学发展和可持续发展，特别是十八大以

7、来，生态文明建设作为融入到了经济社会发展的各个方面，国家高层领导和公民对环境保护都有了更新和更深刻的认识。十八大报告提出要建设生态文明，把生态文明建设放在突出位置，努力建设美丽中国，完善最严格的环境保护制度，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出用制度保护生态环境，这在党和国家最高层确立了重要的政策和法律制度保障，说明高层已经认识到环境法制改革的重要性和必要性，进一步推动了环境保护法的修改，特别是“最严格”的要求，和环境独立监管，表明了提高环境违法成本的决心。在环境保护法的修改中，

8、全国人大向社会两次征求了意见，在网络和媒体上掀起了一番环境保护讨论的热潮，公众普遍认为现行法律偏软，不能形成对环境违法行为的震慑，对按日计罚等环境监管措施极为赞同和拥护。2国内外相关经验对环境违法行为实施按日计罚的方式进行处罚，在西方国家和我国香港、台湾等地区都有了长期的实践经验，在我国的重庆等地区也有了成功的试点。美国的《清洁水法》、《清洁空气法》、《有毒物质控制法》等