按日计罚条款未能进入环境保护法修正案(送审稿)的法律分析

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1、“按日计罚”条款未能进入环境保护法修正案（送审稿）的法律分析林燕梅*成功**摘要：2011年1月《环境保护法》的修订正式启动，引入“按日计罚”条款以增强法律的威慑力曾一度作为此次改法的创新制度进入了环境保护部起草的建议稿和全国人大环资委的草案稿，但是在2011年11月全国人大环资委向人大办公厅递交的送审稿中被拿下。本文从拟增设的“按日计罚”的内容、立法目的、行政法性质以及与建议中的和现行法律制度的衔接等角度进行分析，初步得出以下结论：对“按日计罚”的适用范围、处罚额度及考虑情节等具体内容的共识未达成是按日计罚条款未能进入送审稿的原因之一；送审稿保留了草案稿中有关

2、限期治理后的“超标收费”与按所造成的危害后果进行处罚的规定与拟增设的“按日计罚”条款存在潜在的冲突是“按日计罚“条款未能进入送审稿的主要原因；除了个别地区外，拟建立的按日计罚制度与目前“超标即违法”的法律责任制度的实践不存在冲突，应能衔接的，不应成为立法者否决按日计罚制度的主要原因。本文认为按日计罚制度比目前送审稿建议的限期治理后超标收费与按所造成的危害后果进行处罚更能与现行的法律制度衔接，建议立法者再一次系统分析我国目前环境行政罚款的规则体系，从而设计更为合理的处罚制度，对送审稿进行进一步的修改。关键词：环境保护法修订按日计罚限期治理超标收费超标即违法在200

3、7年《水污染防治法》修订的过程中，要求对污染行为采纳按日计罚，以改变“守法成本高、违法成本低”的呼声非常高，引起热议，但最终并未如愿。2011年，全国人大常委会把《环境保护法》修订列入年度立法工作计划，《环境保护法》的修订于2011年1月正式启动，是否应增设按日计罚的处罚方式以强化违反排污者法律责任再一次引起广泛讨论。在2011年2月环境保护部（以下简称为环保部）形成的《中华人民共和国环境保护法（修改建议初稿）》（以下简称为“建议稿”）及2011年9月全国人民代表大会环境与资源保护委员会（以下简称为全国人大环资委）形成的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案稿）

4、》（以下简称为“草案稿”）的修订条文中“按日处罚”的条款都被纳入，虽然内容稍有不同。*林燕梅：美国佛蒙特法学院（VermontLaw　School）中美环境法项目助理主任。联系方式：ylin@vermontlaw.edu;164ChelseaStreet,SouthRoyalton,Vermont05068【基金项目：USAIDFundedU.S.-ChinaPartnershipforEnvironmentalLaw,Authors’viewsexpressedhereindonotnecessarilyreflecttheviewsoftheUnitedSt

5、atesAgencyforInternationalDevelopmentortheUnitedStatesGovernment.】**成功：中央民族大学中国少数民族地区环境和资源保护研究所博士后。联系方式：victorchenggong@gmail.com中央民族大学生命与环境学院,北京100081参看关于征求《中华人民共和国环境保护法》（修改建议初稿）意见的函》（环办函【2011】186号）及关于征求对《中华人民共和国环境保护法》修正案（草案稿）》意见的函（皖人常城环【2011】02号）然而据媒体的报道，在2011年11月全国人大环资委向全国人大办公厅递交的

6、《中华人民共和国环境保护法修正案（送审稿）》（以下简称为“送审稿”）中，按日计罚的条款未能纳入。王尔德：《环保法修订稿已上报全国人大“按日计罚”条款消失》，21世纪经济报道，2011年11月15日，http://www.21cbh.com/HTML/2011-11-15/wMMDcyXzM3OTUwMQ.html对于大部分的“环保人”而言，这样的结果未免令人失望。大部分观察人士将这一结果归因为“遭到诸多人的反对，认为将导致负担过重而难以承受”同上，或“环保优先的理念并没有得到贯彻，立法者担心这一制度会损害经济发展”张宝：《环境法上的按日计罚制度》，http://

7、ahlawyers.fyfz.cn/art/321391.htm，但全国人大环资委汪光焘主任委员就《环境保护法》的修改作的重要讲话时指出：按日计罚这一条款，在征求意见中争议比较大，“关键是法律已经规定超标即违法，如何在现行法律所规定的违法责任的基础上建立这项制度，需要继续研究论证”。汪光焘：适应新时期发展修改好《环境保护法》，中国环境报，2011年11月3日，http://www.cenews.com.cn/xwzx/hjyw/201111/t20111102_707438.html立法是一个政治博弈的过程，我们当然不能忽略产业界、部门利益和经济主导驱动等因素阻

8、碍潜在有效的环保制度进入