亮点与遗憾：行政诉讼法修改评述——基于国家治理能力现代化视角的观察

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1、亮点与遗憾：行政诉讼法修改评述——基于国家治理能力现代化视角的观察章志远*摘要：新《行政诉讼法》通过“灵魂”条款的修正和配套机制的建立，增强了行政审判制度化解行政争议、监督依法行政的能力；通过宣示条款的增加和流程保障的推行，提升了行政审判制度保障行政诉权的能力；通过多项具有浓郁本土特色的制度创新，增进了行政审判制度预防行政争议的能力。在新《行政诉讼法》的实施过程中，人民法院应当通过个案审理锤炼行政审判制度的治理能力，不断恢复行政审判制度在国家治理体系中的应有地位。..关键词：国家治理能力化解行政争议监督依法行政保障行政诉权预防行政争议*简介：章志远，华

2、东政法大学教授、博士生导师。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定》。在历经整整24年之后，我国“民告官”的基本法律终于迎来了2.0时代。现行《行政诉讼法》修改启动于十八届三中全会闭幕之际、完成于十八届四中全会闭幕之际，作为两次全会后国家层面的首要修法活动，《行政诉讼法》修改因承载特殊的历史使命而备受社会关注。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可以说，如

3、何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用，是此次修改行政诉讼法所面临的“最大课题”。①国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。相比较国家治理体系的现代化而言，国家治理能力的现代化更为艰巨。作为国家治理体系重要内容的行政审判制度，能否在改革、发展和稳定的大局中发挥实际功效，事关国家良法善治的实现。为此，立足国家治理能力现代化的视角审视《行政诉讼法》修改的得失，对于把握修法精神、指引新法实施无疑具有重要的现实意义。本文通过对行政审判制度化解行政争议、监督依法行政、保障行政诉权和预防行政争议能力提升的剖析，解读行政诉讼法修改的亮点

4、和遗憾，希冀行政审判制度在国家治理体系中能够继续发挥“试金石”的作用。一、化解行政争议能力：“灵魂”条款的增加和匹配机制的确立我国正处于急速的社会转型时期，利益格局的调整和社会群体的分化衍生出大量的社会矛盾。“信访潮”的涌现和群体性抗争事件的频频上演，预示着“官民”矛盾已经进入了高发期。民间戏言：中央是亲人，省里是好人，市里是坏人，县里是敌人，乡镇不是人；大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。站在国家治理现代化的立场，如果任由这些非理性乃至畸形的维权方式继续蔓延，不仅维系国家治理良性运转的基本秩序会遭受挑战，而且整个社会都将面临崩溃的危险。因此，通过修改

5、《行政诉讼法》将行政争议引入法律轨道内加以化解就成为国家治理现代化的必然要求，也是检验修法是否成功的重要标准。②总体来看，此次修法在很大程度上提升了行政审判制度化解行政争议的能力。一方面，“解决行政争议”作为基本目的之一正式写入《行政诉讼法》的第1条之中，彰显出行政审判制度行政争议化解功能的回归。德国法学家耶林曾言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”③作为《行政诉讼法》的“灵魂”条款，行政诉讼法的立法目的具有强大的涵摄效应，能够在法律规范冲突或者法律规范供给不足时发挥应有的解释功能。在行政诉讼法实施的20多

6、年里，由于立法上没有明确认可行政诉讼制度的争议解决功能，因而实践中出现了很多“官了民不了”、“案结事不了”的现象。2007年4月24日，最高人民法院下发了《关于加强和改进行政审判工作的意见》，将“化解行政争议”与“保护合法权益”、“促进依法行政”和“优化司法环境”一起列为人民法院今后相当长一段时期行政审判工作的四大主要任务；随后，最高人民法院发布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，对行政审判实践中的协调结案做法予以认可，并将“妥善化解行政争议”作为自身的制定依据。不过，鉴于司法文件和司法解释在现行法律规范体系中的效力，上述做法还难以从根本上缓解立法与

7、实务之间的紧张关系。此次修法旗帜鲜明地将“解决行政争议”正式列为行政诉讼法的立法目的之一，且排在“保证人民法院公正、及时审理行政案件”之后，凸显了行政审判制度在化解官民矛盾、维护社会和谐中的重要地位，无疑会对行政审判实践产生深远的影响。另一方面，在“灵魂”条款的引领下，新法在分则中还增加了若干匹配机制，强化了行政审判制度的纠纷化解功能。这些机制主要体现在调解结案方式的明确、简易程序的适用、一并解决民事争议的认可、行政复议机关作被告以及明显不当行政行为可以判决撤销上。例如，新法第60条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政

8、机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收