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1、对农发行业务改革与公司治理结构的思考与建议【摘要】本文从农发行的改革源流与难点入手,分析农发行公司治理结构的现状与问题,并提出了相应的对策建议。 【关键词】农业发展银行体制改革公司治理 一、近年来的农发行改革与公司治理结构改善要求 1.农发行改革的国际背景 对农发行业务改革与公司治理结构的思考与建议【摘要】本文从农发行的改革源流与难点入手,分析农发行公司治理结构的现状与问题,并提出了相应的对策建议。 【关键词】农业发展银行体制改革公司治理 一、近年来的农发行改革与公司治理结构改善要求 1.农发行改革的国际背景 20世纪70年代
2、以前,世界各国认识到政府为基础项目提供资金的重要性,纷纷建立政策性国有金融机构,按照国家发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供贷款,但80、90年代以后,特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨,使得政策性银行实践中的许多严重问题集中暴露。各国政策性银行因此纷纷走上改革转型之路,成为开发性银行甚至改造成为商业银行,主要有三种类型:一是转变成为整体市场化运作的开发性银行,政府不再提供直接信贷,业务完全受市场条件约束;二是暂时继续维持传统政策性银行定位,在规范、限定业务范围的同时酝酿实施市场化改革;三是转型为主体业务市场化运作、政府指令性业务专项管理的综合类开发
3、性银行。国外政策性银改革转型经验中比较突出的有两点:一是强调完善公司治理结构,建立现代银行制度,明确产权关系,实现股权多元化,按商业银行标准建立董事会、监事会、公司管理层等治理结构,完善风险管理和控制机制,增加透明度,推进财务上的可持续发展;二是强调充实资本金以缓冲银行经营风险、降低经营成本,依靠资本充足率和国家背景,提升其市场信用等级,降低筹资成本。 2.农发行改革的国内背景 农发行成立于1994年,从其实践看,资金依赖政府提供,资金流向受政府政策导向指引,形成的风险和损失由国家财政负担,成为财政职能在预算外的延伸渠道;由于缺少市场化约束,风险敞口
4、较大,容易违约形成巨额不良资产,其中相当大部分只能挂账、透支,形成沉重的财政负担。1998年4月,为配合粮食流通体制改革,农发行按照国务院决定将农业开发、扶贫等专项贷款,以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行,专营国有粮食购销企业农副产品收购资金的供应和封闭运行管理。2004年5月,粮食流通体制开始向全面市场化过渡,国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位,各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购,商业银行也开始向其提供收购资金,农发行独家供应收购资金的格局逐渐被打破,业务空间与规模日益萎缩,甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象。同时,由于信贷
5、监管不力、案件频发、高负债率、高不良率、业务单一、前景不明,农发行被外界视做“问题银行”,内部职工情绪不稳。 3.农发行近年来的改革进展情况 以2004年国务院57次常务会议召开为标志,农发行管理体制改革正式展开,业务范围由原来的以粮食流通为主,正逐步向生产、加工和转化等整个粮食产业链条延伸,逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体,以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼,以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局,给农发行带来了业务增长点和可持续发展的新机遇。但是,与商业性业务快速增长相伴的,是其巨大的潜在风险。在这种不断市场化的环境中,由于运行
6、机制没有大的改变、政策与市场之间缺乏明确的发展方向与分界、政府向银行的透支渠道仍旧通畅,容易产生多重动机,诱发基层业务的盲目扩张,形成新的风险敞口与隐患。这一点突出反映在近年来农发行商业性中长期贷款的快速增长上。这些项目贷款虽然有政府信用担保并全额贴息,但多是非经营性项目,建设周期长,投资规模大,宏观调控等政策性风险和市场性风险因素较多;其二,其承贷主体多是由县级以上政府组建的农村公共服务机构或政府控股企业,高层管理人员多由政府行政部门委派,企业自主权不够,行政干涉明显,政府换届、人事调动等干扰因素较多;其三是资金来源复杂多样,财务管理体制不健全、信息不透明
7、,诚信意识淡薄,项目评估与管理难度较大。而与此相应的是,农发行长期从事收购贷款封闭运行监管,信贷产品设计的多样性、合理性、适应性不够,对商业性项目信贷管理流程缺乏了解,队伍素质不平衡,专业人才缺乏,内部激励机制不足,使得农发行业务拓展程度与风险管理水平并不相称,存在较大的中长期信贷风险。 无论是从国外政策性银行的改革转型经验,还是从农发行2004年改革前后所存在的问题来看,公司治理结构都是农发行改革的关键所在。目前农发行已经提出下一步的改革方向,将严格区分政策性业务与商业性业务,实行两类业务分类管理、分账核算、分别考核;对商业性业务设立指导性账户,实行市场
8、化管理,资本金规模和风险拨备执行商业银行标准,资金来
