法治视野中的村委会和党支部

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1、法治视野中的村委会和党支部村民自治、包产到户、乡镇企业是中国改革开放政策在农村取得的三项突破，也历来被视为农村改革的重大成就。《村民委员会组织法（试行）》自1988年11月4日实施以来，有关村民自治的法规政策不断出台，制度不断完善，但两大基本矛盾始终未能解决，在有些地区更有激化的趋势。一是村委会和党支部的“两委”权力之争，二是村民“自治”和乡镇政府“指导”的关系问题。这两大基本矛盾在一定意义上体现着市场经济所要求的宪政体制与“专政”政治体制的冲突，也是解决“三农”问题的症结之一。本文立足于农村基层民主发展的现状、从法治角度分析“两委”冲突的根源及处理方式，试图为依法治村提供一点

2、参考性意见。两种思想、两种体制的冲突1998年11月4日，试行10年的《村民委员会组织法》修改后正式颁布实施，全国普遍进行了换届选举。1999年5月，笔者到河南省孟州市还封村调查发现，换届选举后的新村委上任半年，没拿到公章和账本，公共支出1万多元，全是村委会成员自己垫支的。因没钱交定金，该村没有预订麦收的收割机，村民只好动用镰刀；市里统一搞有线电视，村里表示没钱不搞。村公章和账目由支书控制、在支书任命的村会计手中，大小事情由支书定夺。村会计声称自己是支书任命的，不受村委会领导。村支书声称：“共产党打下的江山，不会让别人坐。党支部领导村委会，支书说了算。”乡党委书记说：“如果村支

3、书连一个会计都不能定，怎幺落实党管干部的原则？”在2002年国庆晚会上，著名歌星唱出了“党为人民打江山坐江山”的歌词。在中华人民共和国公民心中，“打江山坐江山”的思想根深蒂固。封建时代的王朝更易，“新主”带领军队逐鹿中原、扫平天下，建立新朝。所有反抗者杀光逃尽，剩下的就是臣民，朝廷委派各级官吏、做“宰”做“牧”，对草民行“杀罚”之权。官吏吃朝廷俸禄、用朝廷授予的权力（官印），当然唯朝廷之命是从。农民要反抗争取的也不是公民权利、平等自由，而是“造**夺印”——“皇帝轮流做，明日到我家。”很多干部群众认为：共产党打天下，所以天下就是共产党的，党的各级组织理所当然地掌握权力。由此衍生

4、的一种理念是：党不是为自己而是为人民打天下，权力属于人民，但党代表人民根本利益，所以替人民行使权力，委派各级官吏。向党要权或主张权力就是违背人民根本利益和意志。沿着这条思想脉络，形成了社会主义计划经济和人民民主专政体制。在此体制下，中国的民主宪政思想历经“西风东渐”的百年风雨也在不断发展，并与传统的“民本”思想结合，在理论和实践中逐步得到完善。特别是随着经济体制改革的步伐加快，我国已经形成比较完善的市场经济体制框架。市场经济是法治经济，它必然对基于计划经济体制形成的政治体制提出变革的要求，法律面前人人平等；没有不承担义务的权利，没有不享受权利的义务；中华人民共和国的一切权力属于

5、人民，未经人民通过法定的形式授予，任何个人和组织的权力都必须归还给人民；未经人民通过法定的形式认可，对公民宪法权利的限制和剥夺的有关法规政策都必须废除；人民把自己管理国家公共事物的权力授予行政机关去行使，授予多少、怎样行使、行使不好怎样惩罚，都由法律来确定；任何组织和个人必须在法律规定的范围内活动，反之，未经人民通过合法形式授予，任何组织和个人得到的公共权力都属违法，行使违法权力必得受到法律制裁和全社会的抵制。沿着这条思想脉络，便有了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治组织——村民委员会，很多人将它称为中国民主宪政的基础和开头，它走过的每一步都引起了国人的普遍关

6、注。村委会是村民自治组织，乡镇政府只能指导而不能领导它，村委会干部对选民负责而不对政府负责。由于党政机构仍然沿袭“党管干部”为准则的自上而下的任命制，乡镇政府是最低一级行政机构。两种体制在此发生断裂，乡镇干部不能任免村委会干部，便往往通过党支部来掌控局面。党的组织原则是下级服从上级，乡镇党委可以任免和委派村支书，自然希望让村支书成为村里的“一把手”，党支部领导村委会，乡镇对村的“指导关系”通过党的一元化组织系统重新变成“领导关系”。市场经济必然对法治化即政治民主化提出更高的要求，市场经济不断发展，政治体制改革却迟迟不动，尤其是自上而下的干部任命制度在市场交易相对发达的今天，使权

7、力寻租愈演愈烈。许多官员认为自己得到“稳定一方、造福一方”的任命后，自己管辖的这一方土地上所有的人财物都成了自己经营官场的资源，所谓“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣”。领导选择好的企业、部门设点，自己出国、送礼、吃喝玩乐的费用由自己分管的点来解决。随着经济改革的深入，城市国企大面积亏损、乡镇企业生计艰难，官员可利用的经济资源逐步由城镇转向土地和农村。近几年农民收入下降，加上1994年分税制带来乡镇财政状况的恶化，乡镇干部要完成财税任务有很大压力，乡镇干部要适应官场经营规则，除乡镇财政这一