城市房屋拆迁补偿制度创新的法律政策障碍分析

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1、·　一、公共利益要求和制度需求矛盾　　城市房屋拆迁源于政府拥有的征用权，其权利的行使具有强制性，它不需要被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权利的行使以国家权利作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护，因此，应当首先在法律上设置一个标准，用以评判一项具体的拆迁行为是否合法以及是否被滥用。这项标准就是政府行使征用权的基础—社会公共利益，这也是拆迁制度创新的理论依据。在房屋强制拆迁与保护房屋所有权和土地权利的利益冲突中，也成为十分有效的“平衡”剂。以“社会公共利益”为标准，可以将城市房屋拆迁划分为公益性拆迁和非公益性拆迁。主要表现

2、在以下几个方面：　　1、目的不同。公益性拆迁以公共利益为目的，为整个社会服务。非公益性拆迁以商业利益为目的，是为某个或某些法人、社会组织服务。　　2、行为的性质不同。公益性拆迁是国家行为，具体表现为政府的行政行为。非公益性拆迁是市场经济主体的经营行为。　　3、营利情况不同。公益性拆迁往往需要大量的投入，以国家财政为基本后盾，其产出是社会效益。在经济上表现为不营利或基本保本。非公益性拆迁是是以市场经济主体的自有资产作为投入，其产出是经济效益，有时也附带产出社会效益。在经济上，表现为追求利润。　　然而实践中却存在着许多企事业单位

3、因建设需要使用城区土地而对城市房屋进行拆迁，这并不符合公共利益原则，这是我国特殊的“制度需求”原则的需要。我国《宪法》和《土地管理法》都规定：“堀市的土地属于国家所有”，“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由于我国规定城市土地使用者(尤其是划拨土地使用者)不能直接出让、转让土地，如果新的用地单位需要用地，必须先由国家或地方政府采取强制方式拆迁，再出让给新的用地单位，这完全是为了满足制度安排的要求。　　二、保护公民财产与法律保障的缺陷　　我国《宪法》第十三条规定“公民

4、的合法的私有财产不受侵犯”。在城市拆迁过程中，很多情况下会拆迁到居民的私有房产，如何遵循保护合法财产的原则?　　首先，要明确拆迁补偿合法财产的权利内涵。基于产权理论的分析，我们很容易推断出这样一个结论：只有在产权清晰、权能完整、权利合法的条件下，才能达成趋于公平的市场交易，实现资源配置的最优化。城市房屋拆迁制度的运行本身是一项复杂的市场交易，在实施交易过程中牵涉到城市政府、房地产开发商、被拆迁居民或企业等多方面的利益。只有建立在产权明确基础上的拆迁行为才能受到各相关当事人的认可，最终实现城市拆迁行为的目标和效益。被拆迁房屋本

5、身的物质构成包括地上建筑物及其土地使用权，拆迁实质是重新取得土地的过程，拆迁中需要解决好的拆迁补偿实质是财产权的重新获得。被拆迁对象的财产权具体表现为房屋所有权包括收益、占用、使用、支配等权利，同时包括占有土地的使用权价值。我国城市土地国有制度的形成有其发展的过程，而城市私房产权人实际享有的私房土地使用权的原因是十分复杂的。这里有城市居民世代相传的私有房占有的土地；也有解放前或解放初期土地私有期间，堀市居民买地盖房、买房买地或借地盖房取得的土地使用权；还有其他海外人士或华侨解放前后购置的房地产；也还有城市居民通过购买私房同时

6、取得的土地使用权等等。按照我国有关的法律和政策，对敌伪财产可以没收，对资本主义工商业的生产资料可以通过赎买政策进行社会主义改造；而对于公民个人的生活资料及相关的财产权利，既不能剥夺，也不能无偿征收，更不能无偿征用。对此，1998年8月29日第九届全国人大常委会重新修订的《土地管理法》第五十八条有明文规定，人民政府土地行政主管部门应对城市私房拆迁涉及的土地使用权予以补偿。补偿的标准应考虑该土地所处的位置、当地的情况，参照有关的法规确定。我国现行的拆迁补偿中往往忽视了土地使用权价值化补偿。　　其次，在拆迁过程中应征得被拆迁房屋产

7、权主体的同意，但在实践中往往很难做到。在拆迁行为实施前、拆迁决策过程中，被拆迁人没有机会通过民主参与宋保障其意见得到表达并影响拆迁决策，其权利申诉和救济途径也十分有限。地方性法规规定在法院作出裁决以前，不管被拆迁居民是否同意，公共管理机关都可以依法剥夺被拆迁人的房屋使用权和所有权。这样被拆迁人即使胜诉，也无法改变被强制拆迁的命运。　　三、公共补偿原则与实际执行难度　　尽管国务院2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》明确规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”，但在实

8、际拆迁过程中往往由于种种原因难以实行按价补偿。首先，补偿标准往往是政府单方面制定，且动态调整机制没有建立，过多考虑了政府和拆迁入的利益，却没有给被拆迁居民一个平等参与价格博弈的空间，补偿标准往往有失公正。有的地方政府执行的是陈旧过时的拆迁标准，给被拆迁居民造成巨大的利益损失。其次，各个评估