关于联邦制分权结构的比较研究（三）

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1、关于联邦制分权结构的比较研究（三）

2、第1　　结语：对中国问题的若干启示　　他山之石，可以攻玉，对联邦制分权结构的比较研究，对我国中央与地方关系的组织也有着有益的启示。这一问题已将是另一个研究的开始，但在本文的结语，作为对引言中所提出的问题的回应，笔者试图在此提出对中国问题的若干初步的思考：　　首先，笔者认为，在我国国家结构的组织上，可以适度地采纳联邦主义因素。本文的比较研究显示，联邦制并不排斥单一制下的统属因素，单一制也不排斥适度的联邦主义因素。尤其在我国这样一个地域辽阔的大国，适度的联邦主义因素的引入，将有助于实现更

3、加有效的政府治理。[145]通过一部分政府功能的下放，地方性的公共产品由地方政府提供，中央政府则可以致全力于全国性的重要事务。事实上，在我国的国家结构中，已经有了初露端倪的分权化趋向。例如，中央与地方之间的分税制，义务教育经费在各级政府间的分担，海关、银行、工商、技监以及劳动安全部门的垂直管理等。最近的例子是2001年11月的国家计委审批改革，国家计委第一批取消审批的五大类投资项目都与中央与地方的分权有关。[146]而《立法法》对地方立法权的规定也在一定程度上肯定了地方分权，《立法法》关于地方政府就“地方性事务”具有立

4、法权的规定和地方政府先行立法权的规定都是一种对地方分权的肯认。[147]　　笔者认为，在此基础上，通过逐步明确各级地方政府的“地方性事务”的范围以及完善政府间财政关系，[148]我国可以逐步地建立起一种中央集权和地方分权适度结合的体制。在具体的制度选择上，德国式的中央负责最终决策，区域性政府负责执行并伴有较大的自由裁量权的体制对于我国具有较大的借鉴意义。可以尝试一种地方政府具有较小的立法权，但具有较大的行政决定权的体制，既使全局性事务的决策权集中在中央又使地方政府可以因地制宜地执行。同时，也可以改变我国长期以来依靠自上

5、而下的行政命令维系行政体制运转的局面，使中央与地方的关系真正奠基在法治化的轨迹之上。　　事实上，香港和澳门特别行政区的制度已在我国的国家结构中注入了一定的联邦主义因素。在特别行政区政府和中央政府之间存在着公共事务最终决定权的分享，特别行政区具有基本法约束下的独立的立法权、行政权和司法终审权以及征税权力，权力范围和完整性甚至超过一般的联邦制下的区域性政府。为了解决在中国国情下的特殊问题，国家结构是可以具有变通性的。[149]在未来，为了解决两岸的和平统一问题，也可以考虑给联邦原则更大的适用空间，采纳一定程度的联邦原则并不

6、意味着任何对地区性政府曾具有主权国家地位的承认，只是意味着在一个统一的主权之下，给予地区性政府受到高度保障的自主决定权。　　其次，本文的比较研究还显示，联邦制的司法体系具有维护联邦制法秩序统一性和监控地区性政府行为的重要功能。司法体系的这两项功能对于单一制也是举足轻重的。法院作为创造最终性个别规范的机构，对于一国法律体系的整合具有重要的作用。同时，通过司法系统实现对地方政府行为的控制，也是中央与地方关系法治化的内在要求。只有将中央行政机构以指令方式对地方政府的控制部分地转换为双方在司法系统中基于对法规范的尊重而展开的理

7、性对话，中央与地方关系的法治化和理性化方有存在的空间。这要求单一制的法院必须是代表国家整体的法院。　　反观我国的司法体系，在法院的组织上存在着严重的地方化倾向，[150]司法体系对地方政府行为的监控无从谈起。同时，缺乏中央上诉法院的二审终审体制使得绝大部分对法律的最终性适用解释分散在各地的中院或高院作出，这意味着我国在个别性规范的创造上是高度分权的，没有一个在全国范围内制定最终的个别性规范的权威。[151]这种状况不仅使地方性的法规范得不到应有的协调，并且导致全国性法律在各个地区的个别性规范的创造上也各不相同。即使在我

8、国的地方立法必须包含中央法律的一般原则的单一体制下，这种状况也仍然会极大地损害法秩序内在的和谐和一致性。　　我国作为单一制国家的法制统一是学界多年来关心的问题，但学界关注的焦点始终在立法权的分配上，认为是立法权的分散导致了政出多门，而忽略了我国的司法体制不仅没有对法秩序的统一性起应有的整合功能，反而加剧了法体系的不一致性。[152]事实上，从联邦制组织国家结构的实践来看，通过司法体系的功能，一个立法权分散的法律体系完全可以实现其内在的一致性。反之，如果司法体系不能承载此种功能，则即使在一个立法权完全一元化的法律体系中，

9、也仍然可能出现实际中的多元法秩序以及彼此间的冲突。毕竟，普遍性的法规范是通过个别性的法规范最终发生作用的，法律文本表面上的一致不等于法秩序真正的一致性。　　笔者认为，无论是否在我国的国家结构中引入联邦主义因素，重塑我国的司法体制，使司法体制对国家结构承载起应有的功能都是十分重要的。在司法体制能够承载上述功能之前，我国依靠行政命令来