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时间:2018-11-11
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1、清末地方自治与城市近代化【正文】过去,人们研究清末地方自治,比较注重它的思想和措施,至于它对中国近代社会的作用和影响则较少涉及。本文试图就清末地方自治与中国近代化的一个重要方面——城市近代化的关系做一初步探讨。一、地方自治的范围和内容 关于清末地方自治,有一个多年来被人们忽略的现象,那就是它的活动范围是城镇,它的内容是城镇的有关事务。所谓地方自治实际上就是城镇自治。地方自治运动应该区别不同的地区,采取不同的方法。地方自治的“地方”是人口相对集中、经济文化相对发达的地方,而不是人口稀少、经济落后、交通闭塞的地方。实际上前者就是城镇,后
2、者就是乡村。 从实际过程看,地方自治是在城镇里开展的。地方自治最有成效的是中国两个特大的新兴的城市天津和上海,其次要数武汉、北京、南京、济南、广州、长沙、奉天等大城市。至于广大的乡村,则较少开展或没有开展自治。有的省如吉林、广西、湖南将自治区域根据人口的稠密和稀少、商业的繁盛和落后分为若干等级,首先专注于城镇地方自治,对乡村则准备到以后有条件再去实行。有的省如山东、陕西、甘肃,只是要求各县象征性地选送一、二名绅士到省城入自治研究所学习自治的方法(注:《清末筹备立宪档案史料》下册,第742、751页。)。 地方自治的内容主要是关于城
3、镇的建设和发展。《城镇乡地方自治章程》规定自治的事情可分为三种,一是专属农村和农业的事情,如防护青苗、筹办水利、整理田地,这在章程中所占比重很少。二是农村和城镇都有的事情,如建中小学堂、清扫和修筑道路,这在章程中份量很大,如架设路灯、办劝工厂、整理商务、开设市场、施衣、放粥等,其中有些如图书馆、阅报社、电车、公园、救火会,在当时只是在大城市里才可能实行的事情(注:《清末筹备立宪档案史料》下册,第728-729页。)。一般的社会舆论也把城市的建设和发展作为地方自治的主要内容。《民呼日报》认为地方自治应该成为城市近代化的推动力量,而城市则
4、应该为地方自治提供广阔的活动舞台。中国古代本来也有地方自治的活动和制度,但是没有将它与城市及其商业结合起来,“所以久而萎落者,其病坐于抑末之谬说,而不重商,故市政不能发皇,以为模范。”并且说,“则今欲求自治,著乎之点,即不可不先从事于市政。”(注:《民呼、民吁、民立报选辑》(1),河南人民出版社1982年版,第89页。)二、城镇官绅合治的模式及现代市制的萌芽 自治的范围和内容在城镇,倡导自治运动的便是城镇的官绅。在中国封建社会里,统治者是整个封建地主阶级,但治理国家的权力只是掌握在封建地主阶级中的一部分官吏手里,更多的士绅对治理国家
5、则不能问闻。这种状况一直持续到晚清。自治运动兴起后,逐步形成了城镇官绅联合治理城市社会的模式。一些人士把中央集权称作“干涉主义”,把民主民权称作“放任主义”,认为当前的政治只能“调和于二者之间而审慎以出之”,唯有如此,才能够兴利除弊,“未有不推行尽利者”。他们还担心人们不明白地方自治的真谛,特别强调:“执一偏之论者,或谓地方自治当独立不羁,不容服从外力,或又谓地方事业悉当听中央之指挥,殆两失之矣。”(注:《东方杂志》第4年第1期,社说,第6页。)有的人士将官、绅、学与自治的关系表述为:“自治之权,发之于官,操之于绅,官绅无所差别,学生
6、与官绅亦无所差别,新旧融合。”关于官绅合治模式则明白无误地表述为:“今之称地方自治者,不曰自治,曰官治也,吾则曰非惟官治,亦绅治也。绅治、官治,一而二,二而一者也。”(注:《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷,第409-410、413页。)清朝官方在推行自治时虽然想尽量为自己多保留一些权力,对城镇绅士多加一些限制,但是它最终不得不认可城镇官绅合治的统治形式。1907年的上谕要求各省督抚“慎选公正明达官绅创办其事”,“凡地方应兴应革事宜,议员公同集议,候本省大吏裁夺施行。”(注:《清末筹备立宪档案史料》下册,第667页。)直隶总督袁世凯在
7、《试办天津县地方自治章程》上批道:“此次试办地方自治,为从前未有之事,凡在官绅,务必和衷共济,一秉大公,以为全省模范。”(注:《天津商会档案汇编》(1903-1911)下册,天津人民出版社1989年版,第2290页。)浙江巡抚增韫则将官与绅的关系说得更密切,“皆为事理之辩明,无意气之争执,官绅一致,惟全省利益是谋。”(注:《清末筹备立宪档案史料》下册,第705页。)。 这里有必要解释一下官和绅的概念。晚清的“官”与前代历朝的“官”都是指官府,包括中央政府和地方政府,不过,自治运动是地方的自治运动,故自治运动中的“官”主要指地方官府和
8、地方官吏。晚清的“绅”与前代历朝则有所不同,前代历朝的绅指的是地主、退职官员和士大夫,晚清的绅除了上述成份外,还包括商人、新式的知识分子。天津在推行自治时,特别强调商人的地位和作用,“非合有学识有经验之本地绅商公同协议,
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