论行政复议委员会制度的构建

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1、论行政复议委员会制度的构建沙金（天津商业大学，天津３００１３４）摘要：我国行政复议制度在监督行政机关依法行使职权和保障行政相对人合法权益方面发挥了积极的作用，但同时也暴露出了诸多缺陷。本文认为，各地开展的行政复议委员会试点工作，通过改变复议机构与复议机关的关系、复议机构的组成、审理程序等方面提升了复议的公正性与专业性。为进一步发挥行政复议委员会的作用，应在总结各地行政复议委员会试点经验的基础上，借鉴其他国家和地区的成功经验，构建我国的行政复议委员会制度。..关键词：行政纠纷；行政复议；行政复议委员会中图分类号：Ｄ９２２．１１２文献标识码：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）０７

2、－００８７－０７收稿日期：２０１５－０３－１６简介：沙金（１９８１—），男，吉林省吉林市人，天津商业大学公共管理学院行政管理系讲师，法学博士，政治学博士后，研究方向为行政法与行政诉讼法。２００８年９月，国务院法制办发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，这标志着我国行政复议制度改革进入了新阶段，以行政复议委员会模式的行政复议机构改革正式启动。随着试点工作的不断推进，形成了以北京和哈尔滨为代表的行政复议委员会模式，并在保证复议的公正性和专业性上发挥了重要作用。然而，行政复议委员会模式的改革与我国现行《行政复议法》对行政复议的功能定位以及相关制度设计存在一

3、定的冲突，导致行政复议委员会难以充分发挥作用。因此，总结和研究各地试点经验，借鉴其他国家和地区的相关制度，加快行政复议委员会制度建设，对发挥行政复议委员会在公正性和专业性方面的优势，完善我国行政复议制度具有重要意义。一、行政复议功能错位导致行政复议机构陷入困局行政复议功能的定位直接影响行政复议机构、复议程序、复议审理机制等方面的具体制度设计，而具体的制度设计是否有利于实现公正复议，关系到行政复议的公信力。目前，学术界关于行政复议功能的理论学说主要有：行政机关内部权力监督说、相对人权利救济说、行政争议解决说。持权力监督说的学者认为，行政复议体现的是行政机关内部的上下层级权力监督

4、关系，行政复议行为实质上仍是一种行政机关的行政活动，行政复议机关与被申请人之间是一种行政监督关系，与申请人之间仍是一种行政管理关系，因此，行政复议行为与行政机关的其他行政行为并没有本质上的区别。此说也体现了国务院当时起草《行政复议法》的初衷，将行政复议制度定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。［１］权利救济说认为，行政复议的首要功能应当是对被侵害的行政相对人权利的救济，权力监督功能是在救济被侵害行政相对人的合法权利基础上得以实现的。姜明安认为：行政复议与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。其他国家和地区有关行政复议制度也

5、将行政复议的权利救济功能作为其重要功能。如韩国《行政审判法》、日本《行政不服审查法》等均将行政复议的权利救济功能作为行政复议的基本功能。行政复议的解纷功能并未在我国的《行政复议法》中得到体现，对此章剑生认为：如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。刘东生认为：行政复议的核心功能是解决行政纠纷，反射功能包括监督功能和管理功能。刘莘认为：行政争议是引起复议的原因，裁决争议是复议制度存在的理由。复议始于纠纷，终于争议的解决。如果说复议也是层级监督的话，那是因为复议在解决行政争议中实现了对公民权利的救济，同时，也实现了上级对下级的层级

6、监督。如果不明确行政复议解决行政争议方面的功能定位，就意味着行政复议活动与行政系统内其他层级监督活动并无区别，从而抑制行政复议功能的发挥。在《行政复议法》的起草过程中，关于行政复议制度的功能定位也存在不同的观点。一种观点认为，行政复议制度属于行政机关内部上下级权力监督制度；另一种观点认为，行政复议制度是行政相对人的权利救济制度。全国人大常委会审议草案时一些委员曾提出，由于行政机关在作出具体行政行为之前一般都会向上级行政机关或主管部门请示或者报告，上下级形成了行政一体关系，因此作为行政复议机关的上级行政机关或主管部门很难作出公正的行政复议决定，复议决定的公信力容易受到质疑。为了

7、保证行政复议的公正性，应在行政复议机关内部设立行政复议委员会，同时确保复议委员会的组成人员中包含一定比例的行政机关以外的社会兼职委员。还有观点认为应设立两级复议，第一级行政复议机关为作出具体行政行为的上级行政机关，第二级行政复议机关为行政监察部门。一些委员明确提出，与行政诉讼制度一样，行政复议制度应作为保障公民合法权益的重要制度，将公民的权利救济功能作为其首要功能。行政复议的有效性很大程度上是建立在对行政复议制度的定位上。［２］尽管行政复议在保护公民合法权益方面的功能在《行政复议法》中已明确得到体现，但