国家治理视角下的经济责任审计发展的体系构建

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1、国家治理视角下的经济责任审计发展的体系构建随着政治、经济、社会、文化和生态建设发展的不断深入，公众对经济责任审计提出了越来越高的希望和要求，赋予了经济责任审计越来越多的使命，这使得经济责任审计大大拓展了传统审计监督的范围和内容，拉长了审计评价的战线和距离，抬高了审计人员专业知识与结构水平，无形中提升了经济责任审计的质量标准。相对于这些标准，经济责任审计的实践不可避免地暴露出一些审计内容、操作技术和实现方法手段等方面不适应的情形，如经济责任审计仍然侧重于评价领导干部的财务责任，对其管理责任和领导责任的边界存有模糊；经济责任审计评价内容仍不规范，缺少一套科学的评价指标体系和评价标准等(郑颖

2、，2009)。究其原因，现有理论侧重在既存的法规和准则框架下对审计活动进行研究，导致研究缺乏足够的创新性(Hopphrey等，1990)，并体现了行政监察职能和自上而下的行政权威推动，即将行政监察与干部管理的功能嫁接到审计之中，由此决定了从审计视角的理论研究不是十分充实。中国特色的国家治理为研究国家审计，也为研究经济责任审计的产生与发展提供了理论基础与现实背景(刘家义，2012)。基于此，本文试图从国家治理理论出发，考察经济责任审计本质和历史定位，并在此基础上，提出若干经济责任审计创新发展的对策与建议。经济责任审计的国家治理分析视角财政财务收支审计是国家审计机关承担的基本审计类型，它是

3、检查报告责任履行情况的信息鉴证活动。在财政财务收支审计活动中，国家审计机关以财政财务相关法律法规为依据，独立地做出项目安排，评价财政财务收支报告的真实性、合法性和效益性，其典型特征是针对被审计单位的财务收支及其所反映的经济活动、来自于外部的评价标准、取得报告鉴证信息等，它涉及评价代理人责任时，仅以违反法律法规的行为人为对象。与之相比，经济责任审计具有较为明显的差异性。经济责任审计是审计机关接受组织人事等部门的委托，开展的对领导干部执行相关政策、法规、制度以及从事管理等职务行为的履责评价，提供领导干部承担履行职务活动中应负有经济责任的评价判断信息，其结果作为兑现性奖惩、选拔与任用干部的重

4、要判据。从其产生来看，上世纪80年代，国营和集体工商企业逐步推行了各种经营责任制改革，启动了承包、租赁等多种方式，以调动企业管理者面对市场自主灵活经营管理的主动性与积极性。政府因之放弃了对国有企业微观经济活动的直接而具体的干预权，转而通过领导干部的选聘、续用、奖惩等实现对国有企业的监管，对作为选聘、续用和奖惩依据的经营业绩的真实合法性的鉴证自然成为企业领导干部管理的重要依据。在此推动下，国家审计机关积累了国营企业审计实践经验，促成了国有企业领导干部经济责任审计全面的实践探索。实践表明，经济责任审计提供了业绩鉴证信息，为选聘与奖惩国有企业领导干部提供了依据，同时也监督了国有企业管理和国有

5、资产运行，弥补了国有企业管理方式转变所带来的权力运行的监督空白。经济社会发展转型中，党政领导干部选拔的任命制和竞标制度下的业绩考核，导致其产生虚假政绩或经营业绩的动机，领导干部机会主义行为及其对经济社会影响日趋严重，传统的事后、例外的权力监督机制逐渐不能有效治理领导干部的权力异化行为，无法满足国家权力监督制约的需要。经济责任审计能够利用审计专业技术优势，以领导干部为对象，以提供业绩鉴证和权力运行评价信息为手段，以权力监督制约为实质性内容，因而赢得了广阔的发展空间。不同于传统财政财务收支审计，仅评价财政财务收行为或事项与相关标准的符合程度，经济责任审计则强调对导致行为或事项发生的权力运行

6、的检查监督。经济责任审计所进行的责任评价，一方面将行为或事项归因到相关责任人，并区分审计对象的责任类型；另一方面区分审计对象个体因素与其他客观因素对行为或事项的影响程度。从经济责任审计的产生和发展来看，经济责任审计范围、内容等都已超出了经济活动领域，已不是纯粹意义的经济监督，这样使其作为一种具有中国特色的审计类型，呈现出明显的权力行政监察与监督制约特征，适应了现代中国国家治理，特别是政府治理的需要，符合中国政体和国体(中国无法像西方国家通过多党竞争、公民选举的架构实现权力监督与平衡，只能通过执政者体内以权力监督权力的构架实现权力运行安全，经济责任审计不失为最佳的可行的选项之一)，在中国

7、具有良好的成长土壤。于此，国家治理理论能够较清晰完整地刻画经济责任审计的产生及其本质，从而为经济责任审计系统化研究提供基本理论和方法论的基础。国家治理视角下的经济责任审计：一个理论分析框架从本质上说，国家的存在是通过创设、配置和运行国家权力，获取、配置和运用公共资源，对国家和社会事务进行控制、管理和提供公共服务等活动来维系的，其实质在于通过协调不同利益代理人需求，推动公共利益实现(陈春常，2011)。中国政府在国家治理中，不仅通过社会管理和公共