农地非农化过程中的灰色土地市场———“小产权房”的案例分析

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1、农地非农化过程中的灰色土地市场———“小产权房”的案例分析李冀【内容摘要】本文针对当前我国社会经济当中的热点问题“小产权房”面临的政策困境，提出个人对于农地直接入市交易的看法。根据对我国建国以来土地产权制度变革的研究，认为在城市化对于土地的需求增加但国有城镇土地供给有限的假定下，土地的商品属性得到人们的再确认作为一种诱致性的制度变迁可以满足传统的土地制度安排的供求缺口，因而农地自发直接入市是一种合理的行为。但是由于农户相对于土地使用者在信息等方面处于劣势，因而会造成交易过程中的效率低下和福利损失。而政府征地作为农地非农化入市交易的现有唯一合

2、法途径，由于政府在征地过程中的垄断地位造成农地非农化收益分配不合理。【关键字】农地非农化灰色土地市场小产权房制度变迁一.引言写作背景我国当前实行的土地制度为城乡二元制土地所有权制度，农村集体所有的土地转化为非农业用地的过程为农地非农化过程。在这一过程中存在着两种转化途径：经过政府部门合法征用所有权后出让给土地使用单位（土地需求方）；或者由农地的集体所有者与土地需求者直接谈判后转让。但后者为现行法律政策所禁止，而这一途径交易的土地可以暂称为灰色土地。我国日渐加快的城市化进程增加了城市开发对土地的需求，另外，根据国家统计局公布的数据国家统计局网

3、站www.stats.gov.cn，我国2006年GDP总量为211923亿元，比上年增长11.6%，全社会固定资产投资同比上年增长24%。2007年我国GOP总量为246619亿元，比上年增长11.4%，全社会固定资产投资同比增长24.8%。面对近期宏观经济偏热，固定资产投资居高不下的形势，早已开发建设趋于饱和的城市土地更加供不应求。因此，农业用地加快了非农化的速度。然而，对高额的土地出让金望而却步使一些土地需求者无力购买经政府征用后的转让的合法土地，不惜冒巨大的政策风险转而直接同农地的集体所有者谈判获取价格低廉的灰色土地。土地需求方将获

4、取的灰色土地用于商品房开发建设用途时，小产权房就出现了。见下图：长期：不可逆转的城市化近期宏观经偏热，社会固定资产投资加大土地需求增加土地供给增加城市现有土地总量合法：政府征用农地后高价出让非法：农地集体所有者与土地需求方直接谈判转让研究对象本文所研究的是农地非农化过程中农地的集体所有者与土地需求者直接谈判交易所形成的非法的灰色土地市场，并将灰色土地用于商品房开发建设用途所产生的“小产权房”作为案例进行分析。商品房的开发建设关系到大多数普通市民家庭的住房问题，也是我国改革开放以来推行的住房货币化的重要步骤。选择这个问题进行研究，具有较强的现

5、实意义。研究方法本文以“小产权房”作为分析案例研究其载体——灰色土地市场，在介绍了“小产权房”及灰色土地市场的明确涵义以及面临的政策困境后，从制度经济学的角度探讨其具体的形成机制，然后以价格理论分析不同情况下的土地市场以及灰色土地市场可能存在的低效率以及福利损失等缺陷，并根据分析结果提出相关的政策建议。本文的研究特点在于避开关于灰色土地市场及其所产生的“小产权房”在法理上的合法性的争论焦点，从制度变迁的角度阐释其形成的机制以及存在的合理性，同时客观地分析其缺陷与不足，从而提出政策建议。二．文献综述现有的关于土地制度的相关文献研究比较充实，而

6、且从不同层次对于现行的土地制度安排进行研究与探讨。刘平量，曾赛丰刘平量，曾赛丰：城市化：道路选择与制度创新[M]，湖南：湖南出版社，2006（2006）全面论述了我国目前农地非农化的过程以及相应的制度安排所存在的缺陷。在他们看来，集体土地征用为国有土地，所有权之间固有的不平等使得农民的土地权利得不到保障。我国现行土地流通制度的特点是征用，超低补偿，批租混为一体。国家是土地要素的第一位决策者，支配者和受益者，所以决定工业和城市用地供给的，不是土地的使用权和所有权，农地产权在法律上没有权力作为土地交易的一方参加讨价还价，因而集体无力抵制国有部门

7、对集体土地占有权的侵入；农地一旦转为工业或者城市用地，就由农民集体所有，家庭承包经营的“民土”变为国家所有的国土。国家即可以将土地出让给用地单位使用。这一转变是通过两个环节完成的。而农地直接非农化则是另外一条途径。见下图：农村集体土地国有土地用地单位用地单位所有权使用权使用权在土地所有权制度层面肖金成肖金成：工业化城市化中土地制度的改革[J]，开放导报，2007，（6）（2007）提出根本变革现有土地所有权制度，实行土地所有权制度并轨，改革土地二元所有制度为一元所有制度，即废除土地集体所有制，代之于土地国有制。国家掌握土地所有权。国家可以通

8、过法律或授权政府将土地使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承。将土地使用权授予农民，国家不需支付也不应向农民收