服务型政府理念下的行政审批制度改革

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1、服务型政府理念下的行政审批制度改革李伟敏（河南师范大学法学院，河南新乡４５３０００）摘要：我国的行政审批制度改革实质上是在发展市场经济的前提下政府的自我转型，转型过程中行政审批面临的困境有：法律和现实的交锋——非行政许可审批概念的存在；政府与市场之间力量的较量——政府的越位、缺位和错位；政府和社会之间的纠结——第三部门的窘境等。对此，本文认为，应借鉴日本和美国行政审批制度改革的经验，在《行政许可法》的基础上取消非行政许可审批；在服务型政府之下审视当代政府和市场经济的关系；积极培育政府和市场之间的“

2、润滑剂”——第三部门（中介组织和行业协会），逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。关键词：服务型政府；行政审批制度；非行政许可审批；中介组织中图分类号：Ｄ９２２．１１２文献标识码：Ａ：１００７－８２０７（２０１５）１０－００９６－０７收稿日期：２０１５－０６－１６简介：李伟敏（１９８０—），女，河南新乡人，河南师范大学法学院讲师，研究方向为宪法学、行政法学。基金项目：本文系２０１４年河南省教育厅人文项目“新时期服务型政府理念下的行政审批制度改革”的阶段性成果，项目编

3、号：２０１４－ＱＮ－０１７。目前，我国的行政审批制度改革研究仅处于探索阶段，其着眼点主要为审批事项的精简，由于缺乏指导理念，多数研究仅限于审批制度的某一个方面，没有形成一套完整的适合于中国行政审批制度改革的理论体系。这种改革方式并没有触及我国行政审批制度的症结，不能彻底解决我国行政审批制度存在的问题。十八届三中全会提出：“加快转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率

4、；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”［１］这说明行政审批制度改革的成效是与政府职能的转变密不可分的。一、服务型政府建设的重要渠道——行政审批制度改革改革开放以来，为了满足社会公共需要，我国政府不断进行着创新性的变革——法治政府、诚信政府、透明政府、服务型政府，特别是十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标，十八大报告进一步提出深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意

5、的服务型政府。这表明，今后政府转型和改革的目标之一是建设服务型政府。“政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的‘企业家’，公民则是其‘顾客’。这里的‘企业家’并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。”［２］卢梭在《社会契约论》中也对政府与公民的关系作了这样的描述：国家的权力直接

6、或间接地于公民的授权，因此国家的主人是公民，政府则是仆人，政府的职责就在于为人民服务，实现公共利益的最大化，将自己定位为服务型政府。“服务型政府要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务，让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。”［３］行政审批作为政府对社会进行管理的重要手段，直接关系着国家的安全、社会秩序的稳定及公民、法人和其他组织权益的维护。政府从“全能型”转变为“服务型”，行政审批制度也必然要转变为与服务型政府相适应的新型政府治理方

7、式。可以说，我国行政审批制度改革的实质是政府在发展市场经济前提下的自我转型。行政审批制度改革的原则是划清国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，即国家逐渐将部分权力还于社会、政府要尊重市场运行的价值规律、政府权力与公民权利之间的均衡。过去在计划经济体制下，国家主要通过政府指令和强制的行政手段进行社会管理。“传统管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、权力本位’的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。”［４］在全能型政府状态下，由于过于

8、强调管制的功能，忽视了社会服务的职能，使得行政审批被大量地运用到行政管理的各个角落，各种审批名目繁多，审批程序不透明，导致行政效率低下。当前在市场经济体制下，政府必须重新定位并调整政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府就是以提供高效的公共服务为主要特征的，这也是行政审批制度改革的方向，两者不约而契合。二、服务型政府建设过程中我国行政审批制度改革面临的困境自２００１年９月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组以来，我国的行政审批制度进行了一次广泛而深入的改革，特别是