巴西土地分配改革的政治经济学探究

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1、巴西土地分配改革的政治经济学探宄“金砖四国”之一的巴西、近年来取得了举世瞩目的经济发展成就。与此同时，和大多数发展中国家一样,它的经济改革面临着巨大的挑战。农村土地问题就是其中之一。巴西国土面积851万平方公里，其中耕地面积多达国土面积的7.6%。恰恰是在这样一个土地富饶的国家，大多数农民无地可耕。巴西的土地持有结构高度集中，土地基尼系数几乎达到0.9__极少数人拥有几乎所有的土地。土地持有的不公平结构是导致贫富悬殊、经济发展落后、农村政治动荡的主要原因。土地分配改革的失败与其政治制度密不可分。本文

2、将从政治经济学的角度探究巴西土地改革失败背后的政治制度瓶颈。巴西土地改革历程回顾与改革失败的政治制度根源在1854年至1962年的100多年里，巴西历届政府没有制定过完整的土地法律。巴西历史上真正意义的土地改革始于1964年的《土地法令》(LandActof1964)。但是,政府并没有对土地财产进行大规模的重新分配，而采取了通过补贴农业信贷来帮助大庄园完成现代化的方法，很多小农庄被大中型农场兼并，导致进一步的土地集中。1988年修订的《土地法令》允许无地农民征用生产效益不高和面积过大的庄园并对其进行

3、重新分配以完成土地的社会功能，可是这条法律很少能在实际操作中得到实施。世界银行从20世纪90年代中期开始在哥伦比亚、巴西和南非推行市场主导的土地分配改革，在巴西主导和贷款支持“以土地改革为基础的扶贫试点项目”①，目的是通过市场主导的土地分配改革消除贫困。但是，政治改革意志的薄弱和执行力的缺乏让土地改革举步维艰。土地分配不均引起的社会矛盾也与日俱增。在拉美部分国家，存在一个民主政治周期现象:当执政党领导的政府、国家经济或社会稳定出现危机时,会出现一个领袖似的人物，在选举过程中给出种种令人信服的承诺;一

4、旦当选，竞选承诺往往被摒弃，当选者和固有政治力量相勾结，最后丧失民心,政府和领导人的政治生涯都走向“滑铁卢”；接着，新的领袖又出现。政党政治学学者斯科特•曼恩瓦把政党分为两类:制度化的政党(institutionalizedparty)和未成熟的政党(inchoateparty)。②很多发展中国家的政党都属于后者。制度化的政党扎根于社会,有稳定的组织结构、良好的党纪，被广大选民看作是民权的合法代表，政党支持者可以直接向政党组织问责、所有的党员都必须严格遵守党的方针路线。这么一来，政党当选

5、后必须实现选举诺言，否则将危及整个政党的存亡。未成熟的政党不具备党员对政党的绝对忠实、对党员的控制力低、政治家频繁更换政党，选举多是依靠个人魅力和承诺，其政治土壤缺乏稳定性，政党的制度化不够，政党之间的竞争不公正，政党不够深入民心，政府部门间或利益团体间的制衡机制缺失。本土民主欠缺稳定性，容易被少数利益集团所控制。政治家当选后，由于缺少党内外的支持，常常无法推行改革计划。然而，大规模、彻底的改革通常都是革命性的,因为它需要变革政治和利益结构。土地分配是对有地阶级的利益侵占，所以他们会试图阻止体制的变

6、革。除非土地改革能够使有地阶级的利益在改革后的体制中被表达出来，否则改革不能通过现有的政治体制推行。案例研宄:选举与土地改革巴西在20世纪有过两次扩大选举权的改革，分别是在1962和1986年。经验表明，选举权的扩大和土地改革有一定关联，但是不足以对土地改革有实质的影响。政客们知道土地改革能吸引平民的选票，但是当选举结束，他们并不兑现选举时的许诺。1962年巴西总统高拉特进行了选举改革，他提案让文盲参与选举。当时巴西40%的公民和90%的农村人口是文盲，一旦文盲被允许参与选举，将无形中大量增加贫民的

7、政治力量。③农村精英阶层大力抵制这一改革、最终提案胎死腹中。但是另一项改革还是赋予了农民一定的选举权利。1962年开始，全国所有的选举实行简单多数一票制。这一改革简化了选举制度，更重视了选民的选择，能直接反映选民的意向。程序的简化也意味着农村精英对农民投票和选举政治的控制的减少。1963年3月高拉特通过立法承认了农村联盟组织的合法性，这一组织积极协助农民办理参与选举所需的事项，如提供交通、投票所需提供的出生证明等。同时,高拉特提出了土地改革议程，比如他向议会建议修改宪法，允许政府向被征收的大地主赔偿

8、公债而不是现金。1960年至1964年，共有12个有关土地改革的法案被提出，但是没有一个获得通过。最后，高拉特的政治生涯和他的土地改革都在1964年的军事政变中悄然落幕。1985年巴西恢复民主执政。同年，选举法删除了对文盲投票限制的条款。作为一个60%多的公民是文盲的国家，这一立法改革无疑大大增加了生活在社会底层的农民的话语权。1982一1986年，登记选民的数量增加了一千万。萨尔内（巴西前总统、现参议长）在1986年的总统选举前提出了大刀阔斧的土地改革计划，但是改革