扶贫：一个沉重的话题

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1、扶贫：一个沉重的话题　　——作者题记　　农村贫困与贫困线的制定　　建国后，不论在土地改革时期还是在人民公社时期，在优先发展重工业的战略方针下，加之政治运动此起彼伏连年不断，农民的生活水平都没有得到大幅度的提高。从1952－1978年间，农民人均消费粮食几乎没有什么增长，1952年为191.5公斤，而1978年也仅为195.5公斤，20多年间仅增加了4公斤。更有甚者，1959年的灾荒持续了近20年：在整个六七十年代，农村人口消费粮食水平一直未达到1952年的水平；直到78年的丰产以及其后的体制改革，农村才彻底消除了60年代初期灾荒的阴影（刘文濮和吴国宝，1997：54－5）。从以上的数字中我们可

2、以看出，改革开放前，农村人口中的基本消费水平是极其低下的，甚至可以说农村人口的温饱并没有得到满足，农民或处于直接的饥荒中或处于饥荒的阴影中。　　伴随着肇始于安徽凤阳县小岗村的联产承包责任制80年代在农村的普遍推广，农民生产的积极性空前高涨，加之这一时期农产品价格的提高及国家投资的明显增加，农民的生活水平有了很大的提高，贫困人口大幅度减少。据国家统计局的统计，1978－1985年间农村贫困人口从2.5亿减至1.25亿，每年平均减少近1800万，农村贫困人口发生率也由30.7％降到14.8％，而按世界银行的估计每年平均减少2300万（参见刘文濮和吴国宝，1997：67－8；陈俊生，1998：488

3、）。然而好景不长，1986年农民收入首次出现下降，此后农业经济在政策的摇摆中又陷入了艰难的历程，农民收入增长缓慢，城乡差距进一步扩大。　　在这种背景下，国家制定了农村绝对贫困线，以帮助农村走出贫困的境地。需要指出的是，国家制定的贫困线并不是固定不变的，事实上，我国曾出现过多个贫困线，而且，贫困线的标准也不断提高。最早的贫困线是在1984年提出的，当时确定的绝对贫困标准是人均年收入人民币120元以下。1985年，国务院农村发展研究中心建议，按1984年不变价格，户人均纯收入200元作为贫困线，这个绝对贫困线在后来的扶贫实践中经常被采用。1988年，国家统计局采用人均纯收入与基本生存费用相比较的方

4、法，得出中国农村户人均纯收入260元为该年的绝对贫困线（参见李强主编，1997：118）。而在2000年，农民解决温饱的标准是人均纯收入625元，也就是说，该年的绝对贫困线是625元（参见《中国农村扶贫开发纲要》）。　　需要说明的是，在扶贫工作实践中，除了划定绝对贫困线外，国家还确定了重点扶贫对象。比如，国家在“七五”计划期间确定了331个国家重点扶持的贫困县[1][1]；根据最近颁布的《中国农村扶贫开发纲要》，国家将在中西部21个省（区、市）的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区确定592个县，作为新阶段国家扶贫开发工作重点县。应该说，这两个标准并不一致，绝对贫困线是个温饱标准，是维持

5、个人或家庭生存的基本生活水平所需的最低费用的标准，而扶贫标准是政府在扶贫工作中为确定工作重点而设定的标准；前者制定的根据仅仅是经济标准，而后者除经济因素外，还含有较多的政治因素在内。　　扶贫政策的历史回顾　　为了减缓农村贫困，国家在改革开放后颁发了一系列扶贫文件，出台了一些扶贫政策。其中有较大影响的有：（1）1984年9月30日，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》，该通知第一次把扶贫工作作为国家的一项特殊任务提出来，中国政府消除贫困的正式行动由此拉开了序幕。（2）1986年3月全国人大六届四次会议将“老、少、边、穷”地区迅速摆脱经济和文化落后的状态作为一项重要内容，列

6、入《国民经济和社会发展“七五”计划》，中国政府消除贫困的正式行动由此进入实质性阶段。（3）1994年3月，为了进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标，国务院制定了今后7年全国开发扶贫工作的纲领性文件《国家八七扶贫攻坚计划》，也就是说，“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前农村8000万贫困人口的温饱问题。”（4）2001年5月，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，就未来10年的农村扶贫开发进行了全面部署，明确提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继

7、续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。”　　伴随着一系列扶贫政策的出台，我国的扶贫方式经历了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。1980年以前，为了控制极端的贫困，主要采取救济式扶贫，即国家每年向贫困地区调拨粮食、衣物等救济物品及财政补贴，通过“输血”维持贫困地区人民最基本的生活水准。这种扶贫方式在特定的历史时期取得一定成绩的同时也出现了诸多问题：一是资金的利