对凭证式国债发行、管理方式的若干建议

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1、对凭证式国债发行、管理方式的若干建议一、现状　　当前我国国债发行的两大主要品种是记账式国债和凭证式国债。记账式国债是由财政部通过无纸化方式发行，以电脑记账方式记录债权并且可以上市交易的债券；而凭证式国债是以财政部为发行主体、以国家信用为保证、面向城乡居民和社会各类投资者发行的储蓄类债券。自1994年凭证式国债开始发行以来，至今已经有十年的历史。在十年的发展过程里，凭证式国债以其较低的发行成本、稳定的收益、变现的灵活性等特点受到了发行主体和广大投资者的青睐，对筹集财政资金、促进经济发展、扩大人们投资渠道等方面发挥了重要的作用。　　从近几年

2、凭证式国债发行市场的实践情况来看，目前凭证式国债发行及管理均已进入了较为成熟的阶段，这主要体现在以下几个方面。　　（一）完善了凭证式国债的承销方式　　在2002年组建了凭证式国债的承销团，成员由40家资产质量好、管理规范性强、X点普及性高的金融机构组成，并且推行了成员资格年审制，在年度发行期结束后进行综合考评，对承销团成员优胜劣汰，有利地加强了中国人民银行的监管职能和推动了承销团成员完善和提高服务质量。另外按照“自由申报、总量平衡”的市场化的原则确定各承销团成员的国债承销数量，改变了以往按储蓄存款增长额的一定比例分配发行任务的方式，理顺

3、了发行机制，量化了承销机构的责、权、利关系。　　（二）丰富了凭证式国债发行品种　　从1997年开始，凭证式国债改变了以往单一的发行期限进行了多元化改革，陆续推出了2年、3年、5年期三个品种，对于发行主体财政部而言，均衡了债务负担；对于购买主体投资者而言，满足了不同的购买需求。　　（三）开拓了凭证式国债的金融附加功能　　1999年中国人民银行和财政部联合下发了《凭证式国债质押贷款办法》，规定了1999年及以后年度发行的凭证式国债，可在原购买银行办理质押贷款业务。凭证式国债质押贷款业务的推出，是凭证式国债在具备储蓄功能的同时又兼具了融资的功

4、能，满足了投资者短期融资的需要，也促进了商业银行小额贷款业务的开展。　　（四）实行了凭证式国债的分段发行制度　　从2001年开始实行凭证式国债的分段发行制度，即将凭证式国债的发行期分为若干个时间段，在每个阶段内都有固定的发行计划。这样的改革措施合理平衡了国债的发行进度和数量，解决了凭证式国债以往年度年初热销、年末滞销的不均衡问题。　　二、问题　　凭证式国债发行、管理方式上的改变，在很大程度上促进了凭证式国债的规范运作和健康发展，提高了承销机构的服务意识，方便了社会公众购买，但由于法规建设及监管方式发展的相对滞后，作为凭证式国债的监管部门

5、中国人民银行及其分支机构在对凭证式国债的监管方面仍存在许多真空地带，局限在统计分析及检查调研上，难以有效地监管承销机构在发行过程中存在的超发、惜发和兑付过程中的套取资金行为并切实防范由此带来的各种风险。　　（一）超发、惜售现象突出　　目前凭证式国债的承销团中除去国家邮政储汇局外，其余的均为商业银行。商业银行的经营目标都是追求利润最大化，当自身持有国债的收益高于其他投资行为时，必将出现惜售行为。这种现象在基层的商业银行较为普遍，因其投资渠道狭窄又缺少专业的理财人才，从而购买国债获取稳定的收益就成为其重要的投资项目。而当商业银行经营良好，投

6、资渠道广泛时，就会出现超发的行为，一方面可以获得暂时性的大量资金，另一方面又可以获得发行及兑付的手续费。目前对商业银行超发、惜售凭证式国债的监管仅局限于要求其加强自律意识，并无有效的监管措施。　　（二）商业银行被动持有凭证式国债所带来的经营风险难以预测　　商业银行承销凭证式国债的经营风险主要体现在银行储蓄利率变动的市场条件下，有可能出现大批的投资者提前兑付凭证式国债套现的情况，将本来应该由投资者承受的市场风险转嫁到承销机构身上。当承销机构被动持有的凭证式国债积累到一定程度的时候，就可能影响到银行资金的流动性，严重的情况就会出现资金运营的

7、风险。　　（三）投资者购买需求与基层销售X点分配之间的矛盾　　凭证式国债因其安全性最高、操作简单、收益稳定等优点，受到了众多投资者尤其是中老年投资者的关爱。在每次发行期的首日，都可以看到排队争购的现象，可见凭证式国债已经日渐成为一项重要的投资项目。但是在实际的发售过程中，经过承销机构总部往下的多重分销过程，真正分配到基层X点的发售数量很少，与投资者购买凭证式国债的实际需求不相适应。另外广大农民购买难的问题尤为突出。凭证式国债操作简单、收益稳定的特点是非常符合农民投资心理的，但是由于农村的银行X点较少，而农村主要的金融机构农信社又被排除在

8、凭证式国债的承销机构之外，农民投资者的购买需求与农村销售X点少之间的矛盾就显得十分突出。　　三、对策　　针对目前出现在凭证式国债发行、管理方式上的问题，作为监管机构的中国人民银行及其分支机构和作为承销机构的