中国土地产权制度

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1、中国土地产权制度——基于宪法第10条的分析程雪阳【学科分类】土地法【出处】本文原载于《法律和社会科学》第七卷，法律出版社，2010年版。【摘要】尽管研究中国大陆土地所有权制度的文献已经汗牛充栋了，但“谁是中国土地的所有者”这个问题依然没有确切的答案，当代中国土地所有权与中国公法——特别是现行宪法所确立的以“城市-农村”作为土地“国家所有-集体所有”的区分标准，以及“城市化与土地国有化错误捆绑”之间存在的复杂关联，也并没有引起人们地广泛关注。从现行宪法第10条规定出发所展开的分析，不但有助于揭开隐藏在两种土地所有权背后的面纱以及它们内部各自

2、存在的“所有权-代表权-管理权”问题，而且预示着当下人们关于土地“国有化/私有化”争论实际上存在着诸多空白和误区。填补相应的空白，澄清其中的诸多疑惑毫无疑问将成为本文研究的重点。【关键词】土地产权制度，公法视角，土地国有化，所有权平等【写作年份】2010年【正文】对于中国土地产权制度来说，在经历了90多年纷繁复杂的历史变迁之后，[1]到今天已经是矛盾丛生，以至于有学者喊出“谁是中国土地所有者”的疑问。[2]如果我们不抽出，或者抽不出其中的主线来进行全局性的观察，无疑将会陷入“问题的沼泽”，最终除了一堆苦恼以外，不会有更多的收获。为了避免这

3、种被动局面的出现，本文将从中国宪法以及相关公法规范关于土地制度的规定出发，试图探寻中国土地所有权制度的根本问题所在。应当说选择这样分析思路作为本文的逻辑起点并非是冒险行为，因为作为根本法的中国宪法，不仅是世界上为数不多的对土地所有权问题做出明确规定的宪法之一，而且为理解中国当代土地所有权制度提供了“锁匙”。今天的人们一谈起中国的土地制度，通常会口号式大声疾呼，《土地管理法》违宪，《城市房屋拆迁管理条例》违宪，仿佛宪法的规定一切都是完美的，只是下位阶的法律和法规“把经念歪了”似的，实际上当代中国所有土地问题的根源都在宪法中所有体现，特别是集

4、中于宪法第10条，即城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。为此，本文的研究就从这一条文出发，首先关注“国有土地”和“集体土地”两种不同土地所有权之间的地位不平等问题以及它们彼此间的冲突，然后分别探讨它们各自内部存在的矛盾和张力，最后，本文

5、将对相关法律制度的改革提出若干修改建议，希望能够稍微缓解因为土地产权制度的纠结而给人们所带来的普遍焦虑。一、国有土地与集体土地所有权的不平等国有土地和集体土地两种土地所有权的地位是否平等，又是否应该平等？对于今天的中国人来说，这些依然是难以回答的问题。尽管《物权法》试图通过“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”这样一般性的规定来对国有土地和集体土地两种土地所有权进行“平等保护”，[3]但如果宪法上梳理不清，《物权法》的支持者们不仅要面对“违宪”的质疑，而且也根本达不到“平等保护”的目的。为此，我将分别从意

6、识形态的逻辑和法律解释学的角度对两种土地所有权的地位进行分析。（一）意识形态的视角如果从“共产主义-社会主义”意识形态角度来分析，集体土地所有权自然是无法与全民（国有）土地所有权实现地位平等的，因为生产资料乃至生活资料的全民所有是社会主义的理想和前进方向，而集体所有制不过是在生产资料和生活资料无法迅速实现全民所有的情况下，不得不采取的过渡步骤和权宜之计而已。对此，中共中央1958年8月29日通过的《关于在农村建立人民公社的决议》中表达地极为明确，人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免

7、在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含有若干全民所有制的成分了。这种全民所有制，将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制，由集体所有制向全民所有制过渡，是一个过程，有些地方可能较快，三、四年内就可完成，有些地方，可能较慢，需要五、六年或者更长一些的时间。过渡到了全民所有制，如国营工业那样，它的性质还是社会主义的，各尽所能，按劳取酬。[4]人们常常疑惑于为何在中国，“集体所有”被看作是“公有制”而非“私有制”的重要组成部分——比如宪法第6条就规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资

8、料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。它消灭了人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”其实放在马克思主义政治经济学和“共产主义-社会主义”意识形态的框架下，这个问题的答