财政问责与政府行政成本控制

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1、财政问责与政府行政成本控制邱静摘要：政府行政成本是一国政府的行政效率和综合实力的重要体现。从政府自身消费的角度，行政成本的控制就代表着财政问责的实现。文章以2011年中央政府要求公开“三公经费”以后中央一级三公消费的快速下降为背景，分析了中国特殊政治环境下政府控制行政成本的动因以及我国财政问责的运行机制。发现财政问责的三种形式并非相互独立，而是会相互影响，共同发挥对政府行政成本的控制作用，且媒体在其中发挥着重要的传递机制。.jyqkent），即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。政治问责的核心是财政问责，即主要

2、关注政府及其官员是否有效和可靠的使用纳税人委托给他们管理和控制的资金。目前，国外已有的关于问责的讨论主要是围绕着定期选举的自由民主体制展开的，而在中国一党执政，没有竞争性选举的制度背景下国外的问责理论对中国特殊的政治环境显然不具有普适性。那么没有选举的财政问责是否可能呢？马骏（2009）从理论上分析了其可能性，并将其分为三种形式：官僚问责，横向问责，社会问责。在我国，财政问责的三种形式是随着对预算权力控制的完善而不断发展起来的。随着部门预算改革，国库集中收付制改革以及政府采购改革政策的实施，我国建立起预算编制阶段控制和预算执行阶段的事

3、前控制，预算权力逐渐集中到财政部门，以在政府内部建立起下级部门或官员对上级部门负责的官僚问责开始出现。随着部门预算的实施，预算编制逐渐细化全面，立法机构实质上获得了审查和批准预算的权力，国家审计总署也开始发挥着越来越重要的作用，通过审计披露各种财政违规行为，然后由国家权力机关责令管理机构对存在的问题作出整改，审计总署作为一个问责机构，开始对其他公共机构的不负责行为起到制衡作用。随着一些地方公民参与式预算的出现，公民积极的行动起来对政府权力的使用施加社会控制（SmulovitzPeruzzotti，2000），一种新的问责机制———社会

4、问责也开始出现。三、财政问责的政府运行成本控制机制加强内部审计能在一定程度上加强问责效果，规范政府人员的消费行为，但毕竟范围有限。并且这些监督机制是一种警察巡逻式的预警方式，针对性差，因此还需要外部行为主体（如媒体，群众）的监督，和政府内部监督相互配合形成一种完整的财政问责体系，保障公共资源的合理消耗。财政问责的三种形式各有其独立的运行机制。其中，官僚问责是一种自下而上的垂直问责，他是指权力等级高的一方要求权力等级低的一方对其负责（Schedler，1999）。横向问责是指存在有权对其他国家机构的不合法行为及工作疏忽进行监督，刑事追究

5、或提出弹劾国家机构，主要依靠权力分立和制衡的思想来实现问责（O’Donnell，1999）。社会问责是一种依赖于公民运动，依赖媒体的垂直问责机制，它也可以通过引起横向机构的介入来发挥问责作用（SmulovitzPeruzzotti，2000）。社会问责的建立与媒体的发展紧密相连。但财政问责的三种形式并不能独立于其他几种形式单独发挥作用。在问责改革的最初期，建立独立的问责机构（如自治的反腐机构，审计部门，独立的选举机构）是最常见的做法。独立的问责机构在加强财政问责效果的同时，也避免了政府被更多的被问责，但是任何独立的问责机构都不可能脱离

6、与社会群众的联系单独发挥作用，问责机构的问责效果和这些机构与社会相互作用的层次和程度有着密切关系（Ackerman，2003）。同时，社会群众的质疑在直接影响当事部门行为的同时，也会通过影响独立问责机构间接发挥作用（如图所示）。部门发布的信息经媒体报道解释后传递给社会群众，社会群众在获知某些部门的“不负责”行为，对当事部门发出质疑。此外中央政府出台的相关规定，审计部门发布的预算执行情况审计报告，也都会经过媒体的介绍报道，最后由群众获取。同样媒体代表群众发挥的舆论压力也会对中央政府的政策制定产生影响，或引起横向问责机构（如审计部门）的介

7、入。四、媒体的作用传递机制———沟通领域的代表制和代议制民主要分析三种问责方式是如何相互作用，最终对政府行政成本造成影响，必须要清楚媒体的作用。媒体是制衡国家权力，是生活在一个形形色色、有组织的公民社会里公民最基本的沟通方式。媒体发展的目标应该是方便全体公民生活，让全体公民生活在国家法律框架内，让政府对人民更加负责（Johnkeane，1991）。社会群众在获知某些部门的“不负责”行为，如果要直接起诉当事部门，代价相当庞大，这时就需要利用所谓的媒体审判权，群众意见经媒体和意见领袖等信息中介反馈给中央部门，最终达到议程设置的目的（张琦，

8、2013）。要控制政府行为，保证政府对人民负责，必须要保障群众意见的真实传达。人民代表在一定程度上能实现对人民意见的传达，但受时间地点和既定程序的限制，这种层层传递的方式难免存在时间上的延迟和信息的丢失。因此在关注政治领