论对行政自由裁量行为的司法审查

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1、论对行政自由裁量行为的司法审查摘要：对行政自由裁量行为的司法审查是法院维护和保障法治的神圣使命。在广度上，所有行政自由裁量行为都应纳入到司法审查中去；在深度上，人民法院只对滥用职权或显失公正的行政自由裁量行为予以撤销或改变，对一般不合理、不适当的行政自由裁量行为则只能留给行政机关处置，法院不能予以改变或撤销，以保持行政自由裁量权与司法自由裁量权之间的必要张力，维持适度的平衡。　　关键词：行政自由裁量行为；司法审查；法治　　作者简介：石佑启（1970—），男，湖北大悟人，法学博士，中南财经政法大学法学院副教授，主要从事行政法与行政诉讼法研究。　　行政自由裁量行为是指行政机关行使行政自由裁量

2、权所实施的行为。行政自由裁量权是指行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”[1].20世纪以来，基于社会发展的客观实际需要，要求政府能动地解决各种社会现实问题，行政自由裁量权日益增长并被人们所接受，并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政所必需的，但它存在着被滥用的危险，因此必须受到监督与控制，否则将导致行政专横与恣意。英国行政法学家威廉。韦德认为，“绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”[2]（p.68）美国行政法学者施瓦茨提出：“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控

3、制自由裁量权的法，那它是什么呢？”[3]（p.566）我国有学者总结道：“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”[4]现代行政法正是在行政自由裁量权不断扩大与对行政自由裁量权的控制不断加强这样一个过程中得到发展的。　　一、司法审查是控制行政自由裁量权的有效机制　　行政自由裁量权的存在是否破坏了法治，不是看其量的多少，而要看对其进行控制的机制是否完善（　　三、对行政自由裁量行为司法审查的深度　　从深度上讲，法院对行政自由裁量行为既要进行审查，又要保持克制。即应该正确把握司法审查行政自由裁量权深入到什么样的程度，才能达到既控制行政自由裁量

4、权无节制地行使的目的，又不至于导致完全代替行政自由裁量权的行使，而要在司法自由裁量权与行政自由裁量权之间保持必要的张力。总的来说，对显失公正或者滥用自由裁量权的行为，人民法院可以依法判决变更、撤销或责令履行职责等。而对一般不合理、不公正的行政自由裁量行为，人民法院既不能判决变更也不能判决撤销，至多只能向行政机关提出司法建议，由行政机关处置。这是因为行政事务广泛、复杂、多变，为了适应这一实际情况，同时为了调动行政机关及其公务员的积极性，充分发挥行政的能动作用，必须允许行政机关及其公务员有灵活机动、便宜行事的权力，必须对其在法定范围和幅度内的行政自由裁量行为有一个容忍“度”。如果司法权对自由

5、裁量权干预的程度过深，对所有不合理或不适当的自由裁量行为都判决改变或撤销，则行政自由裁量权会变得名存实亡。且对行政自由裁量行为进行司法审查，实质上也是法院在行使着司法自由裁量权，即行政机关在行使法律赋予的行政自由裁量权实施行政行为时，对这种行为是否属于滥用行政自由裁量权作出的，人民法院也要根据法律的目的、意图及精神实质来进行审查判断，这就引出了司法自由裁量权问题，司法自由裁量权的行使者是法官，由于法官自身的素质及行政案件本身的复杂性与特殊性，在强调对行政自由裁量行为进行司法审查时，也要防止法官滥用司法自由裁量权。在对行政自由裁量行为进行司法审查，判断其是否属于滥用职权或显失公正时，也要找

6、到一些具体的操作标准。对此，理论与实务界已在不断地探求。笔者认为，可从下列方面把握：　　1.审查行政自由裁量行为是否符合法的目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种社会目的。所有的法律规范都是服务于该目的的。无论是法律授予行政机关某种权力，或者是规定某种行为的具体内容，都是为了实现该立法目的。因此，无论有无法律的明确规定，行政机关在行使权力时，首先要考虑法律的目的何在，必须符合法律的目的。行政自由裁量权并不是出现于法律的尽头，相反，它是由法律明示或默示授予的，法律授权的目的是对行政自由裁量权的一种重要限制。行政机关应当严格遵循法律授权的目的，在被授权的范围之内，针对具体情

7、况，选择最符合行政目的的决定。越来越多的学者和法官已达成以下共识：“行政机关若是违背了法律赋予其行使自由裁量权的目的，应按滥用权力论处”[3]（p.571）。违背法的目的行使行政自由裁量权一般都与恶意动机相连，有学者提出，较为常见的恶意动机有牟利、徇私、报复陷害、满足虚荣心等。[9]　　2.审查行政自由裁量行为认定事实是否错误。事实认定包括事实是否存在的认定和事实性质的认定，对行政自由裁量行为在这两方面的审查标准分别为是否缺乏可定案