论我国城市社区参与

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1、论我国城市社区参与杨荣在当今世界遍及各国的行政管理改革浪潮中，公民参与正作为治理（governance）理论的重要内容得到越来越广泛的运用。以“改革城市基层管理体制，强化社区功能”为宗旨的我国城市社区建设运动，目标之一就是动员社区居民、社区单位及社区非政府组织等力量共同参与社区治理，弥补政府在城市基层管理中能力之不足。因此，社区参与的状况与社区建设的好坏紧密相连，直接决定着城市基层管理体制改革的成功与否。一、城市社区参与的概念、结构和内涵社区建设的主旨是建设社区，其根本目的在于发展社区，也即通过整合社区资源、强化社区功

2、能、增强社区活力、培育社区归属感等活动，使居民与社区之间建立起协调发展、和谐有序的平衡关系。要达到这一目的，就离不开社区成员积极而富有成效的参与。社区参与是一个动态的、历史的概念，在不同的时序空间，具有不同的含义。在当前我国城市社区建设中，社区参与泛指社区成员参与社区公共事务和社区公共活动，影响社区权力运作，分享社区建设成果的行为和过程。需要指出的是，这里的社区成员既包括社区居民个体也包括社区内的各类组织，这一点与西方发达国家有所不同。西方发达国家所谓的社区建设、社区工作、社区发展、社区规划等，多数是指居民区而言。而我

3、国当前城市社区建设中的“社区”，“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”①，实际上是一个类行政的区划概念，除有市民居住外，还有机关、企事业单位等机构驻在其中，并非单纯的居民区。比如北京市车河居委会辖区内就有某部管理干部学院、机关劳动服务公司、某公司招待所、副食店、某轻音乐加工厂、热力公司等十几家企事业单位[1]（P339）。政治学意义上的参与一般包括三个基本要素，即“谁来参与”、“参与什么”和“怎样参与”要准确把握社区参与的概念，就需要以这三个要素为基础，分析探讨社区参与的内在结构。“谁来参与”也即参

4、与的主体是谁。目前社区参与的主体大体可分为三类：社区居民、非政府组织和驻社区的机关、团体、部队、企事业单位。在这三类主体中，社区居民参与的地位最为重要，毕竟人是社区建设中的决定性因素，没有社区居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到利用，更谈不上社区与人的和谐发展。就社区建设中的非政府组织而言，有广义和狭义之分。广义的非政府组织既包括社区内的群众自治组织、各种娱乐组织、健身团体等，也包括在本社区开展活动的社会上的非政府组织。狭义的非政府组织则仅指进入本社区开展活动的社会上的非政府组织。政府参与社区建设主要是通过社区

5、居委会这一居民自治组织。机关、团体、军队和企事业单位由于驻在本社区，与社区工作息息相关，与社区发展共存共荣，因此也是参与社区建设的一支重要力量。“参与什么”也即参与的客体或者说参与的内容都有哪些。从总体上说，社区参与的客体可分为政治性参与和非政治性参与两大类。政治性参与是指与国家政治事务或本社区权力运作有关的公共性参与，比如选举各级人大代表和社区居委会成员、讨论决定本社区的重大事项等。非政治性参与是指与居民日常生活有关且与社区权力运作不相干的事务性参与，比如组织老年娱乐活动、举办社区体育竞赛、青年志愿者在社区内开展活动

6、等。当前非政治性参与是社区参与的主要内容，但随着“单位”体制改革的不断深入，政治性参与的内容也在不断增多。不同的参与内容，社区参与的主体也不同。比如社区居委会选举，只有本社区居民有资格参与；开展社区老年活动，就只有提供场地的驻社区单位和部分社区居民参与等。“怎样参与”5也即参与的途径或者说参与的形式是什么。一般而言，社区参与的形式可分为制度性参与和非制度性参与两大类。制度性参与是指社区成员在既定制度规范内的参与活动，常见的形式有选举、表态、执行、管理、决策、监督、观察等。非制度性参与是指社区成员超越既定制度规范的参与活

7、动，常见的形式有议论、投诉、抗议等。在社区参与中，不同的参与主体因参与内容之不同而采用不同的参与形式。比如居民参与社区居委会的选举属于决策类制度性参与，社区成员响应居委会号召为灾区捐款捐物，则属于执行类制度性参与；居民不满社区内私搭乱建行为，向居委会反映得不到回应，多人聚集议论或者提出抗议，借此向居委会施压，则属于非制度性社区参与。在社区参与的研究中，不宜采用非法与合法的分类方法。由于没有类似的法律制度规定，一般情况下非制度性参与也不存在违法的问题，当然以暴力手段强行施压，从而违反社会治安管理条例的情况除外。根据上述对

8、社区参与概念和结构的分析可以看出，社区参与的内涵具有这样几个基本特征：一是从本质上看，社区参与反映了社区成员与社区之间的权利、义务和责任关系。社区不是一个行政管理单位，而是一个接受政府指导的自治体。在这个自治体内，成员之间的权利和义务是统一的。平等分享社区建设成果的同时，也必须承担相应的责任。社区参与的过程既是分享权利的过程，也是