大学立宪：问题与出路

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1、大学立宪：问题与出路　　摘要：大学章程是大学治理的制度基石，大学治理结构是大学章程的核心内容，二者相辅相成。在大学治理结构尚未理清的情况下，匆忙制定大学章程，很有可能会导致以下两种结果：要么过于宽泛和原则化，对大学治理实践缺乏实质效用，成为“空中楼阁”；要么自我窄化改革路径，束缚改革手脚，此种情况无异于“画地为牢”。“化整为零，各个击破”是我国大学立宪突破重围的可能路径。　　关键词：大学章程；大学治理；现代大学制度　　2012年1月11日，来自北大、人大、北师大等15所高校的管理者、教育部官员和相关教育专家结集北大，共同探讨大学章程制定问题。自2012年

2、1月1日《高等学校章程制定暂行办法》正式实施以来，各大高校纷纷启动制定或修订大学章程工作。媒体将这一改革称之为“大学立宪运动”[1]。2012年2月3日，人民网以《2012，大学进入“立宪”时代》为题对我国大学章程建设情况进行了报道。[2]　　这些纷繁的报道还真让人产生一种错觉，以为中国大学真的进入了“立宪”时代。笔者对所谓的“运动”一向持谨慎的态度。教育是“慢”的艺术，容不得各种“运动”的“蹂躏”。历史的巨轮不断重复着过往的悲剧。在那段令人揪心的历史时期，我们为各种“运动”付出了沉重代价。曾经，我们为了快速建成社会主义，开始了“人民公社化运动”；曾经，

3、我们为了在经济上超英赶美，开始了“大跃进运动”8。今天，难道还要让历史的悲剧在教育领域重演吗？教育部高度重视大学章程建设，要求各大高校启动大学章程建设工作，并将大学章程建设作为建立现代大学制度的工作重点。这本身是令人鼓舞和振奋人心的。然而，如果政策操盘手急于显示“政绩”，在大学治理结构尚未理清的情况下，督促高校匆忙出台章程，无异于与建立现代大学制度南辕北辙。　　一、大学立宪之困境：“空中楼阁”与“画地为牢”周光礼认为“我国公立学校制定大学章程碰到的最大问题是章程的法律效力问题”[3]。为了提高大学章程的法律效力，21世纪教育研究院副院长熊丙奇甚至提出建议

4、：“大学章程要真正成为大学宪章，必须经过立法程序。”[4]他提出，对于省属高校，应该将大学章程提交省人大审议；对于部属高校，则交由全国人大审议。从实际情况来看，这种建议似乎不太符合国情，尽管从法理学角度而言确应如此。　　然而，学者们在探讨大学章程时往往忽略了一个最大的事实：我国大学“无章”运行了60多年。在这60多年的大学发展历程中，我国大学在“遗传”和“环境”的交互作用下，已经形成了自己的应对机制。现在要突然“强加”给大学一个章程，并要产生实际效用，势必会对原有的大学势力平衡形成挑战。要使新制定的大学章程能够真正产生效力，根源在于大学内部以及与大学相关

5、的利益集团能够对章程条款，尤其是对核心条款达成共识。2010年12月30日，复旦大学校长杨玉良在媒体见面会上表示：复旦正在制定《复旦大学章程》，以限制校长和其他行政管理者的权力，“校长的权力不能无边”。然而，时至今日，“复旦去行政化改革遇阻，大学章程遭集体沉默”8[5]。复旦大学立宪的遭遇，只是冰山一角。我国两千多所普通高校中公布大学章程的不到70所，此外，中国的顶级大学诸如北大、清华至今尚未出台大学章程。可以想见，大学立宪之路是多么艰难。并且，从已经制定的大学章程来看，基本上是高教法的翻版，流于形式，认可度低，大多制定完之后即被束之高阁。[6]这样的章

6、程即使制定出来又有何意义呢？　　笔者认为，我国大学章程碰到的最大问题不在于法律效力，而在于大学相关的利益集团是否真正认可新的“游戏规则”。从某种意义上而言，大学章程就是一种学术场域的“游戏规则”。大学章程“必须能反映大学内部和外部不同权力主体的利益诉求，这是大学真正实现自主权，构建高水平的内部治理结构的前提”[7]。因此，如果大学内部和外部的权力集团尚未对新“游戏规则”达成共识，那么，纵使这个“游戏规则”再美好，再怎么符合大学的理念，也只是“空中楼阁”。　　“大学依法自主办学”是早在1998颁布的《中华人民共和国高等教育法》中就明确了的原则，然而，十多年

7、之后的今天，大学办学自主权依然没有得到很好的落实，依然没有找到实现的路径。相反，大学行政化愈演愈烈。可见，在法制环境不太理想的现实境遇之下，单纯的强调大学章程进入立法程序，对大学改革助益不大。当然，笔者并不反对大学章程进入立法程序，反而十分渴望大学章程能够进入立法程序，使大学章程真正成为大学“宪章”。然而，无论从我国政治体制来看，还是从大学章程制定的实际情况来看，时机都尚未成熟。如果权力集团在大学治理结构、大学改革方向、议事规则等关键环节尚未达成共识的情况下，匆忙地将大学章程进入立法程序，则无异于“画地为牢”8，实质上是大学窄化了自我改革的路径，束缚了改

8、革的手脚。这样无疑与建立大学章程的初衷相背离。并且，随着知识经济的发展，大学的重