“地方合作主义”中的权力“越位”——对转型期地方

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1、“地方合作主义”中的权力“越位”——对转型期地方引　言　　近来多家媒体都报道了「红顶商人」现象，这里的「红顶商人」不是指在政府部门兼职的企业家、商人，而是指在企业里兼职的政府官员，这些企业因和政府的关系非同一般而被称为「红顶公司」。本文所关注的主要是转型以来在地方上所出现的「红顶商人」现象。可以说改革开放以来，兼任企业要职的地方政府官员不在少数，甚至带有一定的普遍性。例如最近记者们披露了安徽省芜湖市的「红顶商人」现象时，记者们发现，「在芜湖市，红顶商人已经『成建制、成系统、成系列』地出现！」那么如何看待这种现象呢？本文认为「红顶商人」、「红顶公司」现象是在中国渐进改革过程中地方政府自主性增

2、强的背景下出现的。一方面，地方政府在「市场化」驱使下容易成为利益主体；而另一方面，地方政府在渐进改革中，实际上还对地方市场、企业拥有一定的干预权力。「红顶商人」是一种「地方合作主义」的产物，这往往会带来地方政府非法的「权力越位」，同时也极有可能滋生更为隐蔽的「寻租」行为。一　市场化过程中地方政府利益的「凸显」　　我们知道，在再分配体制下，国家有块块（中央和地方）和条条（中央和部门）之分，这种体制下虽然存在着「政企不分」，但这种「政企不分」，主要是指上级政府对企业的计划、生产、经营、销售等环节有干预的权利；企业在法律上和经济关系上都隶属于国家；而中基层的地方政府和企业由于分属不同的系统，相互

3、间没有直接的横向联系，地方政府和企业相互区隔，地方政府一般不干预企业。　　而在财政方面，虽然从1949到1979年的三十年间，中央财政管理体制几经变更，但基本上所采取的是实行一条高度集中的「统收统支」体制，这意味着地方在财政上根本无自主性可言，也不太可能成为独立的利益主体；同时地方政府在公有经济体系中的地位也不由其生产的利润来定，这样，财政体制上的「统收统支」、公有产权的制度安排使得地方政府和官员并不乐于参与到企业中去。另外，在再分配体制下，由于「全国一盘棋」，各地收入差距不大，但各地地方政府的福利和社会地位相对比较好。如泽林尼(Szelenyi)指出的，在再分配体制下，在形式上是平均主义

4、的，但是在如何分配公共物品上是很不平等的，有再分配权力的干部由于处在资源分配的上端，不仅政治社会地位高，实际上还享有一定的特权，例如占有住房等公共物品，而一般群众则只占很小的份额；这种相对优势的社会地位也使得地方上的「红顶商人」不易出现。　　基于理性设计的计划经济由于「全民计划之不可能性，利润和价格在模糊产权下不可能提供有效率的行为激励」，所以并不具有预期的运行效率；而市场经济意味着资源配置由计划调节转向以市场为调节，从而来有效地激励市场行为主体；在充分的市场经济条件下，经济行为主体可以在市场经济运行过程中合法地追求自身利益；生产者和消费者可以在市场中直接交易，人们直接从市场中获得的资源也

5、在逐渐增多，这意味着人们获取资源的方式在转变，即通过市场而不是通过再分配的方式获得资源。应该说，市场导向的交易秩序为个人选择权利的行使提供了有效的制度环境，按照斯密和哈耶克的观点，在「一只看不见的手」的导引下，市场导向的经济秩序能够通过个人选择，最充分地利用每个社会成员所拥有的资源或知识，因而极具效率。　　但市场经济，按照科斯洛夫斯基的解释实际上蕴含经济独立化的过程，这个过程使得财产分配和经济运行规则从社会与文化准则中脱离出来，而以市场结果所带来的经济成就也易于作为价值评估和社会分层的标准。当愈来愈多的人通过市场致富后，地方政府以前的相对优势地位在受到冲击；同时在市场经济条件下受工具理性的

6、驱使，地方政府极容易成为追逐自身利益的行为主体；从再分配制度下的「社会与文化准则中脱离出来」，成为市场中的经济行为主体。　　同时，经济体制转轨以来，我国在财税管理体制也在不断的改革，先是实行「划分划支，分级包干」的财政体制；接着实行「划分税种，核定收支，分级包干」的「分竈吃饭」的新体制；第三步又实行「受制递增包干」、「总额分成」等多种形式的大包干体制；1994年又实行了分税制，即以税种划分为基础，即根据财权和事权相结合的原则，进一步明确中央和地方的事权划分；地方在缴纳给上一级政府的税款后可以留存，这意味着地方政府还拥有一定的财政自主权，地方在财政上也有了一定的剩余索取权，这无疑大大调动了地

7、方政府巨大的经济积极性和能动性，白魏琏认为这是市场化之必然结果。　　可以看出，在改革过程中，「市场化」的理路原本是要充分发挥民众和企业的积极性、自主性；但市场化同时也带来了一个「副产品」，即一些地方政府和政府官员也在市场化的刺激下，成为了追求本部门和个人利益的「经济人」，这是「红顶商人」、「红顶公司」产生的一个重要背景。美国学者戴慕珍（JeanC.Oi）认为在中国的市场化过程中，存在一种「地方政府主导的发展模式」（Loc