选举技术与民主化进程

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1、选举技术与民主化进程提要：近年来，乡镇长产生方式的改革是基层民主发展的一个亮点。不少地方在探索民主选举程序以及扩大民意方面作出了有益的尝试，如“公选”、“直选”、“（主席团）不提名”、“两票制”以及“三轮两票制”等。与此同时，如何规范各地的经验，使之上升为具有普遍指导意义的规则成为目前进一步推进改革的一个瓶颈。本文在评价己有研宄的基础上，对此一问题进行了比较详尽的探讨，并提出了相应的操作原则与具体思路。关键词：提名程序两票制公选党管干部平等竞选一、问题与症结1995年第三次修正后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条对提名问题作了如下的规

2、定：乡镇政府领导人（乡长、副乡长，镇长、副镇长）的人选“，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。”上述提名程序或提名方式并非历来如此，目前的情形只是历史演化过程的一个定格。1954年全国人大组织法和地方组织法规定，不论是中央还是地方，国家机关领导人员的人选一律由代表联合提名或者单独提名，没有规定主席团可以提名。十一届三中全会后，1982年重新修订的全国人大组织法取消了代表提名制度，改为

3、由主席团提名。1979年重新修订的地方组织法取消了代表单独提名，只允许代表联合提名，但没有规定多少名代表联合可以提名，同时增加了主席团提名。在随后的几次修改中，提高了省市两级代表联合提名的人数规模，但县乡两级维持10人不变。增加主席团提名目的是方便党组织通过主席团向代表大会推荐候选人，以实现党管干部。在这一历史变化的趋势中，至少有四点值得注意：（1）经过了文革那样的惨痛教训之后，经人大选举产生各级国家领导人员的方式再次确立，并成为唯一合法的途径；（2）为了实现党管干部的原则，同时也是为了防止选举失控，主席团提名的方式被引入，从而协调党管干部原则与公开选举原则之间的关系。因

4、此，在目前中国政治体制的条件下，主席团提名可以看作是在人大系统落实党的领导的一个具体操作举措；（3）代表提名的方式依然被保留了下来，只是要求有所提高而已（单独提名的取消，县乡以上提名人数的增加等，但县乡两级相对稳定）；（4）从逻辑上看，主席团提名与代表提名之间存在一种可能的紧张关系。这种潜在的紧张关系随着环境的变化，尤其是改革进程中的利益分化和民主意识的发育，正在逐步现实化。于是，围绕提名权各方展开了一场接一场的博弈。在这一博弈过程中，缺乏组织化或组织化成本相当高昂的代表是相对较弱的一方，而“组织”可以运用的资源、手段和权力远非代表所能比拟。因此，就目前的总体情形而言，这

5、是一场力量不均衡的博弈。在选举过程中，组织对提名权的控制可区分为两种形式，一是通过法律的控制，一是法律之外的控制。1.法律内的控制现行地方组织法第22条规定：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”所谓通过法律的控制，主要方式是将法律规定的“特例”加以一般化的运用，亦即变特殊为一般（将“等额选举”惯例化）。为了实现等额选举的目的，通常采取各种方式，竭力保证组织意图的实现。这种情况不但存在于县乡两级，几乎各级选

6、举都有类似的问题，而且各地情况亦大同小异，毋需赘言。2.法律外的控制所谓法律之外的控制手段是指在实践中发明出来（并交流传播）的各种阻挠代表按照自己意愿提名的方法。有研究者总结了8种情况：（1）不给代表发提名表；（2）不让代表进行“串联”酝酿名单；（3）劝阻代表提名；（4）限制甚至禁止党员代表参加联名（党员代表一般占全部代表人数的60%以上）；对民主党派及人民团体的代表也提出类似的要求；（5）动员被提名人拒绝接受提名；（6）动员联名代表撤回联名；（7）组织安排统一联名；（8）只将代表联名提出的候选人交代表酝酿，并要求获得过半数代表赞成才列入候选人名单。这些都是在强有力的组织

7、领导下进行的。上述这些做法更多地出现在县以及县以上人大的选举过程中，乡镇一级的选举相对要简单一些。不过，尽管技术简单一些，但基本精神却是一致的。这样，尽管在地方组织法中规定了两种提名渠道，但在实践中真正能够得到有效落实的只是主席团提名。于是，完整的法律文本在实践的运作中被解裂了。有趣的是，民主化压力越大，需要控制的冲动就越强，采取的办法就越是生硬而强制，付出的控制成本以及带来的负面效应也就越大。选举中存在的诸种暗箱及明箱“操作”，看起来只是工作方法的毛病，其实不然，它折射出更深层次的问题。从大的方面说，有三种关系必须加以妥善的