厉以宁：论城乡二元体制改革

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1、论城乡二元体制改革厉以宁《北京大学学报》2008年第二期摘要:国有企业体制和城乡二元体制是社会主义计划经济体制的两大支柱。改革开放30年来,国有企业体制改革已经取得重大进展,但城乡二元体制实质上未被触动。农村家庭承包制虽然是改革初期的重大制度创新,但它是在城乡二元体制继续存在的前提下推行的。当前,要完善社会主义市场经济体制、加快城镇化、发展农业生产、提高农民收入和缩小城乡收入差距,应当着手进行城乡二元体制改革。一旦城乡二元体制改革取得突破性成就,必将促进国民经济的持续健康发展。关键词:农村改革;城乡二元体制;土地使用权流

2、转和抵押一、城乡二元体制和计划经济体制计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。18城乡二元结构自古就有。从宋朝算起，至今已有一千年以上的历史。但当时尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。城乡二元体制是20世纪50年代后期起才建立的。比如说，北宋南宋交替时期，黄河流域的居民南迁，迁移是自由的，并没有城市居民只准迁入城市、农村居民只准迁入农村的限制。又如，清朝中叶东北开禁以后，山东人移居东北，山东

3、的乡下人可以在东北的城镇中做学徒、当店员、做工、开店、办作坊、购房建房；山东的城里人可以在东北乡村租地、种地、购房购地、建房；人们在城乡之间可以自由迁移，不受户籍束缚。这种情况一直维持到20世纪50年代前期。然而，从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。城乡二

4、元体制的建立对计划经济的存在和延续起着重要作用。限制城乡生产要素的流动，意味着把广大农民束缚在土地上，禁锢在农村中，只有这样，计划经济体制才能巩固，才能维持运转。中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起创造了条件，在当时起了推动改革的重要作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度），而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然存在。而从1984年中共十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市

5、，国有企业体制的改革成为全社会关注的热点。18从1985年到现在，国有企业体制一直不断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的重组，这方面已经取得了很大成绩。需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只能说“略有松动”而已。这里所说的“略有松动”，主要表现于农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的企业可以到农村组织农民生产（如采取订单农业形式）等等。但这些依然是在城乡二元体制存在的条件下实现的。因此，改革城

6、乡二元体制，今天已经成为结束计划经济体制，完善市场经济体制的迫切任务。二、城乡二元体制改革的必要性中共十六届三中全会的重大理论突破之一，就是第一次明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制。可以认为，城乡二元体制改革从此被正式提上了议事日程。这是关系到贯彻科学发展观、完善社会主义市场经济体制、协调社会发展、促进社会进步、让广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历史意义。可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。从“以人为本”18的角度来看，社会主义革命和建设的

7、目的都是为了让人民过上幸福的生活，而人民生活的幸福体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发展，体现于社会的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的发展和协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民走向共同富裕。在现实生活中，人们经常提出的一个问题是让广大农民共享发展与改革的成果。难道这仅仅反映于政府对农业的投入的增长、农业税的减免或取消、政府对种粮农民进行直接补贴？这些都是必要的，但是显然是不够的。关键在于改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要认真解决的问

8、题。①从社会协调的角度来看，必须做到统筹发展，包括城乡发展的统筹、区域发展的发展、经济和社会发展的统筹、国内发展和对外开放的统筹、人与自然和谐发展的统筹。所有这些都同城乡二元体制的改革有关。如果不对城乡二元体制进行实质性的改革，经济和社会都难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。需要指出的是，提高农民收入，缩小