统筹城乡环境治理的地方立法分析

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1、统筹城乡环境治理的地方立法分析摘要：统筹城乡环境治理是我国城乡一体化的重要组成部分，只有合理规划城乡布局，统筹治理城乡环境治理立法，改变城乡二元结构，才能实现城乡全面、协调、可持续发展。我国地方环境治理存在部门保护主义和地方保护主义突出、立法能力不足、立法程序与宪法监督缺失等问题。因此，在统筹城乡环境治理立法过程中，必须协调行业利益与地方利益的关系，厘清中央与地方立法的权限，构建统筹城乡环境立法的利益协调机制以及相应的地方立法宪法监督制度。关键词：统筹城乡;环境立法;协调机制;宪法监督一、问题的提出1.1尔干的社会分工理论，随着人类生产力的发展，社会经济

2、越来越发达，劳动分工越来越精细，调整社会“分工的连带关系”的法律类型主要是“协作型法”，这种规则调整行业利益之间的关系。行业利益与地方利益的复杂关系恰是环境立法的重要内容。上个世纪八十年代政治学新兴的“治理”概念强调“扁平化治理”和公众的参与，弱化国家的“统治”角色，重视国家与地方的双向互动，这为地方立法提供了又一理论支持。统筹城乡环境综合治理，是指政府领导、部门协作、公众参与，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管理的活动。统筹城乡环境治理是筹划城市(部门利益)与乡村(地方利益)，即协调部门利益与地方利益的过程。1

3、.2城乡环境治理符合社会学“连带关系”发展趋势，同时，地方环境立法源自人民主权理论与地方自治原理，契合政治学的“治理”概念。城市化是社会分工不断发展的结果，代表着市场经济的发展，是一种社会连带关系，是契约经济发展的结果，如果说城市利益关系主要体现了“分工的连带关系”，偏重于行业性、部门性与开放性，是横向的扁平化的利益关系，那么，乡村利益关系则体现了“同求的连带关系”，偏重于地域性与封闭性，是纵向的垂直的利益关系。而统筹城乡环境治理的过程，就是统筹协调城市与乡村、部门利益与地方利益的过程。如何在环境立法中将横向与纵向(城市与乡村)紧密联系起来，并实现二者的

4、和谐相处，是目前我国亟待解决的问题。1.3城市利益与乡村利益、行业利益与地方利益、行业利益与行业利益间的矛盾尤为突出，在环境立法中解决这些突出问题成为立法的重点和难点。笔者以山东省临邑县的城乡环境治理为例，分析目前我国统筹城乡环境治理中出现的各种问题，并进一步分析出现的深层原因，即从法律的角度找出其出现的立法方面的不足之处，并运用涂尔干的社会分工理论和善治理论进行阐述，提出统筹城乡环境立法的立法构想。1.4境立法具有因地制宜、自主性、地方性、区域性等特点，地方环境立法可以增强规则在本区域内的确定性。这一法治价值源于其政治治理功能，即地方立法能够提高规则供

5、给的回应性、效率、质量与民主参与程度。地方立法因地制宜，公众参与直接便利，地区内部差异较小，制度需求的一致性高于全国，不必过多考虑非正式制度与正式制度之间的兼容性;地方立法所需信息及时而充分，立法风险较低，利于制度创新;地方立法能够更好地自我控制、调适。当然，地方立法的这些法治价值与善治功能主要是针对调整“同求的连带关系”而非“分工的连带关系”而言。1.5理立法过程中的城乡关系，既包括“同求的连带关系”，也包括“分工的连带关系”，前者体现为地方利益的立法诉求，后者体现为行业利益的立法表达。因此，统筹城乡环境治理，必须运用立法的方式协调各方的利益，建立合理

6、的利益协调机制，充分发挥地方环境立法的善治功能，使城市与乡村、行业与行业、部门与地方等和谐相处，得到统筹，使地方环境得到更好地改善，实现人与自然的和谐相处。二、城乡环境治理的差异性检讨：基于地方立法的视角(一)城乡环境治理的现状目前，已基本实现城乡环卫一体化全覆盖，形成了以“村收集、镇运输、县处理”地运行模式，逐步构建起了城乡环卫一体化的总框架。使城乡环境得到很大改善，尤其是农村居民，也享受到了城市环境保洁的待遇。综合看来，在城乡环境治理方面还是取得了很好的成绩，建立了X络化环境监管体系，使城乡环境处于整个X络化的监管之下，大大改善了农村“脏、乱、差”的

7、状况，使得农民的生活环境得到改善，为农村居民提供了更好的生活环境，也实现了社会主义新农村建设村容整洁的目标。由于我国长期受城乡二元结构的影响，我国的城乡环境治理偏重于城市的保护和治理。由于农村主要以种植业为主，因此，现代农业生产化肥、农药和农业地膜的使用造成的污染以及农作物秸秆的焚烧造成的大气污染问题严重，加之生活垃圾日益增加，污水任意排放造成的水源污染，还有乡镇企业排放的废气、废水、固体污染物等的污染。目前，全国的农村都面临着城市污染向农村的转移。农村成为城市的垃圾场，田间地头，城市生活垃圾和工业垃圾堆积成山，时间久了，垃圾不处理，产生的垃圾液渗到地下

8、水源，使当地的饮用水遭到污染。农村不仅要消化自己产生的垃圾还要承受来自城市垃圾的