谈谈提高环境影响评价制度法律实效的构想

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1、谈谈提高环境影响评价制度法律实效的构想提高环境影响评价制度法律实效的构想论文导读：本论文是一篇关于提高环境影响评价制度法律实效的构想的优秀论文范文,对正在写有关于环评论文的写有一定的参考和指导作用,摘要：我国已确立以《环境影响评价法》为核心的环境影响评价制度，这是我国三十余年环境影响评价实践的制度性总结，但在实践中存在着“执行率高但法律实效差”的现象。导致我国环境影响评价制度法律实效不佳的主要理由有三：一是不稳定的国家环境政策；二是形式化的公众参与制度；三是环境公益诉讼制度的缺失。这三方面的因素极大地影响着环境影响评价制度功能的实现。因此，我国应有针对性地采取法律措施以

2、提高环境影响评价制度的法律实效。　　关键词：环境影响评价制度；法律实效；环境政策　　1672-3104（2013）05?0107?05　　环境影响评价制度，是指有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列规定的总称。它是贯彻预防为主原则，从源头防止新环境污染和生态破坏的一项重要法律制度。[1]目前，我国已确立以《环境影响评价法》为核心的环境影响评价制度（以下简称环评制度），这是我国三十多年环境影响评价实践的制度性总结，其重要性不言而喻。但我国环评制度在实践中存在着“执行率高但法律实效差”的现象。有鉴于此，笔者拟从典型案例的视角考察我国环评制度的法律实

3、效，分析制约着我国环评制度的法律实效的障碍因素，并就提高我国环评制度的法律实效略陈一孔之见。　　一、典型案例分析　　为了动态表现我国环评制度的法律实效，选择个案说明方式是必定选择。笔者选取长江三峡工程、圆明园铺膜事件和厦门海沧PX项目中的环境影响评价实践，由小见大地透视我国环评制度的法律实效。　　（一）长江三峡工程　　在以往资料中，三峡工程一直被称为“环保工程”“生态工程”。但后来批露出来的信息恰好相反，三峡工程的第一个环评报告的主要结论是：“三峡工程对生态环境的影响是有利有弊，弊大于利，但是一些弊病是可以采取工程措施，加以限制或减轻。”当时作为学术顾问学部委员的候学煜

4、先生因不同意后半句而拒绝在环评报告上签字，他的意见是：“从生态环境和资源的影响来看，三峡工程不是早上和晚上的理由，坝高多少的理由，而是根本要不要的理由。”因结论不利于加快三峡工程建设，这个报告因“未经国家环保局批准”的“程序瑕疵”遭弃用。之后，三峡工程审查委员会重新组织专家在第一个报告数据的基础上重新编制环境影响报告，但结论却截然相反：三峡工程利大于弊。就程序本身来说，国务院1984年批准三峡工程上马，并没有经过环境影响评价，是一个典型的“先批后审”的决定。而第二个环评报告更是违反环评程序的“应景之作”。[2]　　三峡工程已成为中国经济增长的重要引擎，其经济、社会效益确

5、实可观，而环评报告中所担心的诸多环境风险到目前为止并无定论。现在看来，政府有关部门当时确实屏蔽了一些三峡工程的负面信息，决策过程难说完美。环境影响评价的作用在于增进决策的科学性和性。从国外经验来看，环评制度要求政府对其行为的环境后果进行考量，并不禁止政府最终采取可能对人体健康、社会经济或环境产生影响的行为；它要求政府对拟议行为的替代行为进行考量，并对可能采取的缓和拟议行为影响的措施进行考量，但未要求政府实施该拟议行为或该缓和措施。[3]易言之，环评结果并不影响工程决策最终决定权的归属，就我国环境法规定而言，某工程环境影响评价报告的结论为弊大于利，环保行政主管部门就不能批

6、准该工程。三峡工程决策过程视环境评价报告的不利结果为“异类”，至少说明当时有关部门并没意识到环评制度在决策中的重要性，在经济、社会与环境利益的衡量中先入为主地将环境利益后置。　　（二）圆明园铺膜事件　　2005年3月，国家环保总局对圆明园湖底防渗工程建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的事实（以下称圆明园铺膜事件），作出停工并补办环境影响审批手续的决定。2005年4月，国家环保总局为此专门召开听证会，最后以补办环评手续而终结。此案经过人民日报、人民X的报道，特别是国家环保总局的高调出场而广为人知，客观上起到普及环评制度的作用。但就案件进程本身来说，却

7、暴露出环评制度中公众参与机制不完善、环评机构缺乏独立性、法律责任的配置不合理等缺点。[4]该案几乎将环评制度所有的不足展示出来。　　然而，受质疑最多的就是“责令停止建设、限期补办手续”的法律后果。就“补办环评”而言，可以说是行政管理传统中补正程序的继续。补正，是指对存在程序瑕疵的行政行为进行事后补救，将其视为合法行政行为处理并维持其效力。换言之，程序上的违法较轻微，经纠正后并不影响行政行为的合法性。[5]但“补办环评”不属于补正，它与补正有质的区别：“补办环评”是违法后果，“责令限期补办”则是行政命令，法律似乎存在着将“环境影响评价程序”