城镇化建设中土地管理对策研究

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1、城镇化建设中土地管理对策研究　　摘　要：针对我国城镇化土地刚性需求与耕地保护间的矛盾，提出我国发展城镇化建设和保护耕地的对策：一是深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系；二是做好城镇土地利用规划；三是盘活存量，注重内部挖潜；四是把好乡镇企业用地关，避免乡镇企业占用过多的耕地；五是立体规划，开发地下空间；六是提倡旧城改造，适度提高容积率；七是依靠法律、法规制止城镇化发展过程中出现的对耕地保护不利的方面。　　关键词：城镇化建设；土地；耕地。　　目前我国城镇化已进入快速发展阶段，推进城镇化建设占用大量土地与耕地保护存在着

2、矛盾，因此，要积极探索城镇化建设中的土地管理新思路，妥善解决城镇化建设中保护耕地这一难题。　　1　我国城镇化土地刚性需求与耕地保护间的矛盾。　　工业化和城镇化是我国经济发展的必由之路。在工业化和城镇化的不同阶段，其土地需求差异很大。一般而言，工业化和城镇化进程中的土地资源消耗呈现出一种“S”形曲线：在工业化的前期，工业化和城镇化发展速度较慢，土地资源的消耗相对较少，速度也不快。在工业化中期，随着经济的“起飞”，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期。后工业化时期，随着产业结构升级和工业企业向其他地区

3、转移，对土地资源消耗的速度逐渐放缓。　　目前，我国已进入工业化和城镇化的快速发展阶段，这意味着今后相当长一段时间内不仅土地占用的速度会加快，而且占用的规模也会增大。　　1997-2000年，我国年均征用土地456平方千米，此后，征用规模急剧增加，2001年和2002年分别达到1812平方千米和2880平方千米。2003年后国家开始加大土地宏观调控力度，增长速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高达1494平方千米。　　城镇化建设的土地刚性需求与耕地保护存在矛盾。在大规模城镇建设过程中，我国有限的耕地资源被不断

4、占用。统计数据显示，2003-2008年，全国建设占用耕地22.9万公顷、14.5万公顷、13.9万公顷、25.8万公顷、18.8万公顷和19.2万公顷。《全国土地利用变更调查结果报告》显示，1998年我国耕地面积为1.3亿公顷，2008年仅为1.22亿公顷（人均仅0.09公顷），呈现出持续减少的势头，平均每年净减少耕地86.67多万公顷。　　基于人均消耗粮食、耕地质量、平均公顷产量等要素考虑，到2020年末，全国耕地面积必须确保不低于1.2亿公顷，这意味着从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过180万公顷，年均

5、不到13.3万公顷。尽管近年来国家已经开始加大土地整理复垦开发力度以补充耕地，2006年耕地净减少量下降至3.08万公顷，仅为10年来年均减少规模的35%,但是按照目前这一减少速度，180万公顷的缓冲额不出6年就会被突破，耕地保护面临的形势非常严峻。　　耕地资源的大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边优质农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产必将受到影响，甚至会威胁到我国的粮食安全。农地不仅是农民的生产资料，更是农民的社会保障资料。目前我国农民人均耕地0.16公顷，也就是说，每征用0.16公顷耕地就会增加1名失地农

6、民。根据测算，目前我国失地农民总数在5000万人左右，城镇化过程中还将有近亿农民失去土地。失地农民的群体庞大，如果处理不好不仅可能导致这一群体贫困加剧，而且可能诱发社会不稳定因素。面对城镇化建设过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧减少，尽管近年来国家先后出台了一系列政策来缓解两者间的矛盾，并在实践中取得了积极效果，但目前仍存在不少问题。因此，面对城镇化建设的快速推进，要解决城镇化建设与耕地保护间的矛盾，必须开拓新的思路。　　2　保护耕地的对策。　　保护耕地是我国一个基本国策，必须制定相应的政策，采取有效措施，既加快城镇化

7、进程，又切实保护耕地。　　一是深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标体系。通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜的集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在体系中体现城镇人均用地标准、城镇容积率、城镇土地产出效益等。　　二是做好城镇土地利用规划。土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。　　三是盘活存量，注重内部挖潜。

8、目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、未利用的存量土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等。在这方面，许多地方通过城镇内部拆迁改造和挖潜，为城镇建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。　　四是把好乡镇企业用地关，避免乡镇企