制宪仪式背后的曲衷——从《共同纲领》到《1954

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1、制宪仪式背后的曲衷——从《共同纲领》到《19541954年中国共产党政府制定第一部宪法的过程，除了国内党史话语内的某些叙述性论述外，一向不被学界关注。人们或许认为，这一过程过于仪式化而缺少实质性内容；也许还有人以为，宪法的制定以及人民代表大会的召开远不及一个党的会议对新中国的历史进程的影响大，因而对研究1954年制宪过程兴趣索然。其实，尽管人民代表大会制度给人的印象是“橡皮图章”，《1954年宪法》也没有给中国人留下多少印象，它在实际的社会生活中之作用就更是有限，但50年前的这次制宪过程对中国政治的演进却产生了相当重要的影

2、响。正是经过这次制宪，中国共产党领导下的精英协商的政治体系从此退出历史舞台，中共政府在建立全能主义政治的道路上迈出了关键的一步。　　制宪的过程与问题的提出　　与极富传奇色彩的中共革命相比，中共政府第一部宪法的出台似乎显得有些平淡。其过程大体上如下：1952年10月，刘少奇率中共代表团访苏前夕，在给斯大林的信中提到了召开人民代表大会和制订宪法的问题。随后在刘少奇与斯大林的会面时，斯大林提出，“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业”，中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制订宪法。[1]出自中共权威机

3、构之手的《刘少奇年谱》也透露，1952年10月20日，刘少奇在出访苏联前夕曾给斯大林写信，谈到召开全国人民代表大会和制订宪法的问题，而且刘到了苏联以后，于10月26、29、30日先后3次打电报将两次同斯大林会谈的情况向毛泽东和中共中央做了汇报。[2]在此之前，中共原来是打算在完全建成社会主义之后再着手制宪的，但是斯大林既然这么说了，于是中共中央接受了斯大林的“建议”。随即是一连串快节奏的“落实”动作，先是在第一时间内由中共中央做出了尽快召开人民代表大会和制宪的决定，并由主持政协的周恩来在随后召开的政协会议上公布中共中央的决

4、定，提请中央人民政府委员会讨论。接着，在1953年1月召开的中央人民政府委员会作出决议，决定当年召开地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制订宪法。会议成立了两个委员会：以毛泽东为首的宪法起草委员会和以周恩来为首的选举法起草委员会。随后，在不到一个月的时间里，选举法就被制订出来并获得通过。　　在接下来的时间里，制宪进程出现了一个暂时的停顿，直到1953年的下半年才又重新启动，不过这次却进入了“快车道”。在刘少奇的亲自主持下，从1953年的下半年到1954年夏天，不到一年的时间里，全国范围的异常繁难的人口普

5、查、选民登记和基层选举全部完成。相对而言，宪法的起草工作起步则要晚些，1953年底毛泽东率一干秀才组成的起草小组到杭州，算是启动工作，1954年1月才真正开始动手。宪法的起草虽然起步迟，但进度却惊人地快。按毛泽东的计划，1月9日开始起草工作，1月31日就完成初稿，中间经过几次复议之后，到5月1日就可以将宪法草案向全国公布了。[3]实际进度差不多也是如此，只是宪法草案的大讨论被分成了两步，3月底先由中共和民主党派的地方组织讨论，6月上旬才交由全国人民讨论。据说在3个月的人民宪法大讨论中，有将近1亿5千万人参加，到了这个地步，

6、制宪过程已经有几分像一场颇有声势的群众运动。在这场讨论过后，1954年9月15日，新中国的第一届全国人民代表大会如期召开，会议通过了新中国的第一部宪法，产生了名义上的最高权力机构──全国人民代表大会常务委员会，一直主持选举工作的刘少奇当选为第一届人大常委会的委员长。至此，新中国的首次制宪过程全部完成。　　纵观整个制宪过程，其实存在着明显的疑问。其一，仓促制宪是出于斯大林的建议，但斯大林催促中国制宪的真实理由究竟为何？“为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业？”苏联及东欧国家都有宪法，但西方国家依然

7、不认为这些国家的当局具有民选的合法性；至于制宪有助于开展建设事业，此说则更加牵强，宪法既不关经济政策的走向，也不会改变党领导经济建设的结构，事实上中国的各项建设事业也并未因制宪而出现重大转机。其二，既然其时制宪并非中共之所愿，为什么斯大林一提议中共就马上闻风而动？其三，召开人民代表大会和制宪的真实意图到底是什么？难道是为了让国家走向法制化吗？如果确实如此，为什么制宪以后中国并未着手制订与宪法配套的法律，以致于到70年代末中国能够应用的正式法律实际上只有一部《婚姻法》？　　显然，要想解开这些谜团，中苏之间关于制宪的意见交流是

8、重要的线索。　　斯大林的制宪建议之谜　　新中国筹建之初，成立了“新政协”，制订了作为多党合作制基础的《共同纲领》。在许多“民主人士”中，在那些对共产党和社会主义还不了解的人们当中，《共同纲领》有如一颗定心丸，实际上起到了某种类似宪法的作用。而“新政协”作为一种多党派政治协商的平台，更是受到民主人士的欢迎