行政管理的开山之作改

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1、行政管理的开山之作——读《政治与行政》有感刘晓川2007200507【摘要】作为行政管理的开山之作，《政治与行政》是行政管理的奠基，通过将意志表达和意志执行相分离，提高了行政环节的效率，行政和政党的实力之间具有互补作用。一百年后，重新研读“政治-行政二分法”，我们会对中国的政治体制改革以及行政管理的专业定位找到新的思路。【关键词】政治行政行政管理政治体制改革行政管理缘何产生，缘何从政治学中脱身，缘何成为一门独立的科学，古德诺的《政治与行政》无疑是一本开山之作。美国在1887年建国之后，实行立法、司法、行政“三权分立”的民主政体，立法部门分为参议院、众议院，立法部门、行政

2、机关都由选举产生。美国实行两党制竞选。该竞选制度最大限度地保证了民主与公平，但由此带来的是行政效率的低下。最典型的是文官制度中的“政党分肥制”，也即“赢者通吃制”，即赢得该地竞选的政党将包揽政府的所有席位。由于人事变动过于频繁，使得政府的服务导向受到了制约，政府越来越成为被政党所驯服、所利用的工具。著名的“马伯里诉麦迪逊案”的背景就是“政党分肥制”带来的“星夜法官”任命。由于人事任命最终决定着一个政党对社会所能施加的影响力及政党自身的利益，因此在文官领域最先开始了“政治-行政二分”的尝试。1883年1月《彭德尔顿法案》的通过标志着美国正式确立了现代文官制度，这也纷纷被许

3、多国家所效仿。1887年，威尔逊发表《行政学研究》，正式提出了“政治-行政二分”的思想。但是，威尔逊的文章中缺乏对“政治-行政”关系的生态分析，即选举制度、政党力量对“政治-行政”有哪些影响，只是单独地提出了纵向分权的主张。1900年，弗兰克·J·古德诺发表《政治与行政》一书，系统阐述了“政治-行政二分”的思想，弥补了威尔逊文章中的不足，标志着行政科学开始形成。15可以说，“政治-行政二分”的确立具有划时代的意义。当今的行政管理，依然没有摆脱该思维方式，所有理论均建立在此种思维方式基础之上。一、本文的主要研究假定（一）对“政府”概念的界定政府的定义有广义和狭义之分。广义

4、上的政府，是指社会公共权力。狭义上的政府，是指国家政权机构中的行政机关。本文因写作目的的需要，对政府的定义介于广义和狭义之间。本文所指的“政府”具有以下几个特点：1、独立于立法、司法的第三种权力。普遍将“三权分立”定义为“立法、司法、行政”三权分立，但是行政部门中也包括政策的制定和执行，再沿用“行政”这一概念肯定不够全面和广泛，不利于本文的论述，因此采用“立法机关、司法机关、政府”的表述。图1中的“民治政府”《民治政府：美国政府与政治》（伯恩斯著、吴爱明译）中采用广义的政府定义来描述美国的民治政府，即包括了立法、司法、行政三种权力的广义政府。也是此含义。换言之，本文中的

5、“政府”比较类似于中国的“国务院”——兼有决策制定和决策执行的权力；2、除君主专制政体之外的所有政府（民选政府、威权政府）。在该书发表时，美国总统是通过选举人团选举产生，美国的副总统及政府各部长是由总统提名、国会表决产生；中国的国务院总理是由国家主席提名，经全国人民代表大会表决产生……这两个国家都存在本文所指的“政府”。总之，美国的政体采用了“横纵分权”体制——横向上立法机关、司法机关、政府三权分立，纵向上政府内部的意志表达和意志执行的分权，中央统一行政权、分散决策权。（二）对“政治”和“行政”的界定对政治的定义，最广义的是“社会价值的权威性分配”（戴维·伊斯顿），这涉

6、及到了意志表达和意志执行两个环节。本文中的“政治”是指“国家意志的表达和决策制定的环节”，主要包括立法机关、司法机关、政府中的决策制定部分、政党、选民等。对行政的定义，本文采用的是“作为决策职能的政治之外的执行职能”，主要包括司法行政和政府行政（政府中的决策执行部分，分为一般行为和具体行为）。（三）“政治-行政二分”适用于多数国家笔者将在第三个问题详细论述此观点。15二、该书的结构及主要内容《政治与行政》一书的结构可用图1表示：（10）（6）（5）国家（1）中央（3）地方（3）国会民治政府（7）法院政治（2）行政（4）政党（8）（9）图1《政治与行政》该书结构示意图在第

7、一章“国家的主要功能”中，古德诺首先通过英国内阁的事例论证了“法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。在宪法学上这叫做“宪法习惯”，如英国没有成典的宪法、中国的宪法并未明文规定中国共产党的领导等。古德诺在这里更想论述的是美国宪法规定总统由各州人民间接选举产生（各州人民通过投票确定选举人团，由选举人团确定总统人选），但实行到最后却成为了政党之间的斗争，而忽视了选举的本质——为自己的利益寻找合格的代言人。因此，这也就指出了该书的主要目的：如何让政府通过改革而增强顾客导向？如何让政党增加公开性、更多地接受选民监督、更加有