党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革

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1、党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革摘要：在中国的党政关系中，作为执政党的中国共产党处于当然的领导地位，政府接受执政党的领导，成为党在公共事务颂域的决策执行者，政府的核心价值、体制构成、组织方式和运行机制也取决于执政党的制度性安排。新中国成立以来，党政关系经历了一个从合一型向嵌入型转变的漫长的历史变迁。这一变迁过程投射到国家治理层面，内在地决定了中国作为单一制国家特有的两位一体治理方式的变革逻辑，渐进演绎出中国半个多世纪以来国家建设和国家成长的内在轨迹，为中国的发展奇迹提供了强有力的政治保障和合理性支持。关键词：党政关系；国家治理；内在逻辑中图分

2、类号：DO;D2文献标识码：A文章编号：0257-5833(2011)12-0004-08??作者简介：刘杰，上海社会科学院当代中国政治研究中心主任、研宄员、博士生导师（上海200020）??当代中国的基本特征之一是中国共产党拥有合法的创制性地位，在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。这一特征决定了中国在治理理念和制度形态上与其他国家的根本区别，也使中国的党政关系必然呈现出典型的两位一体特征。在这一关系构成中，党与政府之间不是分立的权力形态，而是二者间处于高度重合的相互依存状态，执政党通过政府来实现自己的国家治理目标，政府则通过对国家的治理

3、行为来不断巩固执政党的地位，成为执政党理念和价值的具体执行者。当然，在半个多世纪的国家治理进程中，两位一体的党政关系态势也内在地发生着适应性变革。改革开放以前，两位一体的实质是党政合一，党及其各级组织和机构直接代替政府行使行政权力，政府只不过是革命目标下的一种工具性存在；改革开放以来，党政关系逐步变革为嵌入式的融合形态，党不再直接介入政府事务，对政府的领导也逐步转变为以总揽全局和协调关系为主要方式。在国家治理的实践过程中，政府逐步成为基本主体。两位一体党政关系的内在变革，也内在地蕴涵着国家治理逻辑的相应变化。高度集中统一的国家治理方式逐步向公开化、

4、民主化、法制化和科学化方向发展，国家建设随之显露出空前的活力和效力。近三十年中国的高速成长，在很大程度上也即寓于这一党政关系变迁所蕴涵的国家治理逻辑变革的逻辑之中。一、合一型党政关系的缘起与变迁：历史过程的经验抽象？在一般意义上，党政关系的实质是执政党与政府之间的互动相关性问题，亦即执政党在国家治理过程中行使执政权力的角色定位和组织方式问题；对于中国而言，则是中国共产党以何种方式和路径处理党与政府之间的相互关系，实现对国家的有效治理的问题。广义上的党政关系包涵执政党与立法、行政和司法机构之间的相互关系，狭义上的党政关系则具体指拥有执政权力的执政党与

5、拥有行政权力的政府之间的相互关系。无论在广义还是狭义上，党政关系涉及的都是执政党如何有效治理国家的问题。进一步说，党政关系的协调性和适应性是一个政党执政能力的直接体现，尤其在中国的社会制度下，党政关系更具有特殊的国家治理意义，决定着国家治理的模式导向和制度框架。在政治实践的层面上，当代中国的党政关系以中国共产党确立执政地位为逻辑起点。在建国初期的30年中，这一关系体现出高度的重合性，党和政府几乎完全合二为一，改革开放三十多年以来，党政关系经过长期的渐进式调整，开始呈现出新的嵌入式特征。一种以党的政治领导为前提，党的各级组织与政府各层级之间在职能上有

6、所分工、各司其职但相互协调的关系格局走向成熟。与之相适应，中国的国家治理也随之呈现出新的价值取向和创新活力。?革命党时期，中国共产党是既存国家制度的挑战者和新型国家治理理念的倡导者，体制外政党的政治身份决定了它必须整合所有可能的军事、政治、经济和社会资源，与当时强大的国民党政府相抗衡。这一基本的事实投射到当时还相对有限（这里的“相对有限的党政关系”主要指各时期中共在各根据地进行的政权建设的初步实践。这些实践一方面为建国后党政关系的形成奠定了基础，但同时受当时各方面条件的限制，根据地时期的党政关系的一些探索在后来并没有继续下去。）的党政关系上，党与政

7、府之间两位一体的共生共融关系成为必然的选择。在这一关系中，政府必须高度服从革命党的政治目标，为民主革命这一最高要求提供全方位的政治支持。而且，由于民主革命的最终成功，这一制度性的理念成为惯性的制度路径，在新中国的党政关系中被长期移植并不断强化，最终形成了以高度集中为典型特征的合一型党政关系。?必须引起注意的是，在革命党时期的合一型党政关系中，党在对政府实行一元化领导的同时，在政府内部的体制构成中则进行了相对开放的结构性探索，这就是在政府内部并不刻意强调中共党员的绝对控制地位。在延安时期，一度在政府构成上采取了“三三制”的作法，亦即在政府组成中，共产

8、党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，中间派占1/3（毛泽东：《抗日根据地的政权问题》，载《毛泽东选集》第2卷，人民出