议题土地征收中的法律问题

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1、议题：土地征收中的法律问题刘守英：征地制度的地方改革实践经济学界这几年在这块参与的多一点，尤其是土地这一块，我来的主要目的是给大家一个呼吁，从我自身的感觉来说，在土地法律方面的修改和实践中，法律界的人需要有更多的参与。借个这机会，就我这些年在参与政策的制定和调研中发现的一些问题，给大家做一下背景的介绍。整体来讲，对土地法律制度的需求或者说所面临的挑战，我认为主要在三方面。第一个是农地制度面临成员权的挑战。我们的土地承包法包括中央的政策文件，都提出了“增人不增地，减人不减地”，甚至实现了三十年承包期内人口对土地的相

2、对稳定。但是在实际调查中，面临一个最大的问题就是，不仅仅是县的领导、镇的领导，都提出这个制度现在尽管我们制订了人到地头的这种制度设计，但是到农村一级以后，大多数的农户还是赞成隔几年进行一次土地的调整，就还是赞成原来的大稳定，小调整。这个情况在整个中西部地区表现的最为明显。这种制度的背后，我感觉自从农村实行家庭承包责任制之后，成员权制度已经类分到每个成员的类型中，只要是集体中的一个成员，人口的增减变化，就要调整土地，所以这是面临的第一个挑战。第二个挑战是集体建设用地非法蔓延无法合一。给大家一个数据，我们每年各地上报

3、到中央要求审批的用地是将近一千到一千二百万亩，要求从耕地转为建设用地的土地将近一千到一千二百万亩，制度上每年可以得到审批的，由中央给予变更的有三百到四百万亩，这就意味着每年将近有六百到七百万亩的土地是没有被审批，但有可能被使用，有可能由耕地转化为建设用地。现在全国没有非法用地的统计，从几次大的全国人大所做的执法调查来看，每一次的审查都有将近75%到80%的用地为非法用地，这就隐含着一个事实，没有被审批的建设用地可能被地方未批先用或者非法使用。建设用地非法蔓延的状态又主要是集体建设用地，理由是每年中央给各省的建设用

4、地指标是远远不够的，像浙江、江苏的这些建设用地指标，按土地利用总体规划（97年制定），这个规划给各省的建设用地指标到2010年，现在将近有八个省已将把2010年的指标用完了。建设用地指标在省一级都不够用的情况下，就主要集中在省会城市和大中城市，到县级以下基本上就没有建设用地指标可分配了，大量的建设用地非法主要是在县级以下，所以我们说第二个挑战是集体建设用地非法蔓延。第三个是征用制度的改革面临地方利益的挑战。2002年由中央财经小组和国土部包括发展中心，参与过一个关于耕地制度改革的一个文件，这个文件只有农业部一个部

5、门赞成，最后我们就在思考，一个看来学界呼吁很高，民众要求很高，中央主要领导也很支持的一项改革问什么推行不下去，最后我们发现最主要的原因是，在现代的土地制度里有着强大的地方利益，支持它的主要证据是，我们现在整个的城市基础建设投资30%是来源于土地的双收益，60%到70%来源于土地抵押的贷款，这样导致我们对应的城市化和工业化的进程，主要靠低价从农民那里获得土地，高价出让出去的征地制度。这三大挑战。我们从另一方面又看到，整个土地制度的改革已经到了最迫切的时候，支持他的理由主要有三个：第一是土地的计划管理和非市场配置的两

6、合经济，土地的计划管理，给各地分配的计划用地指标，就我们土地管理法和国土部认可的给各地的用地指标，它的主要特点是高度的计划管理，在97年的时候给各省的指标就已经下达，现在整个土地的管理，尽管从全国来讲，产品的生产和生产要素的生产不断地市场化的情况下，但土地的管理是为数不多的强化计划管理，更加强化计划管理、强调土地的一种制度。这带来的结果是：第一是大量的土地还是非市场性，这样导致土地的使用极不经济，城市中大量的广场、大马路、超豪华的办公楼，这些背后的主要支撑就是现在的土地制度形成跨国制度。另外是工业用地的极不经济。

7、工业用地的极不经济也是因为土地的非市场性，通过协议出让，就是通过用地者和政府以土地的成本获得土地，导致大量的工业园区土地投机。企业占用土地以后，是为了以后规划修改，土地由现在的工业用地变成商业用地以后，土地的价值会呈比值甚至上百倍地攀升，土地的使用极不经济。第二计划经济的管理造成沿海发达地区的建设用地指标和需求极不适应，延缓了这些地区工业化和城市化的推进。这一点没有改进的话，耕地的保护、粮食的安全、所谓的工业化和城市化的推进都面临着挑战。第二个问题是农民的土地的权益被剥夺，社会保障的两极化。支撑这个的证据的是，通

8、过多方的调查，包括官方和非官方的，农民群体性上访的第一位原因是土地征用。第三个我觉得迫切需要改革的理由是所谓的转变发展方式的源头，我觉得在改革土地制度。现在提出要转变发展方式，但是我们现在的发展方式基本上是以投资来拉动，投资拉动的主要工具是靠土地。快速的工业化造成的是靠低价从农民那里获得土地，然后协议出让给企业，这样工业的用地低价，这是土地制度的第一个源头。第二个源头是城