乡镇人大制度改革的宪法学思考

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1、乡镇人大制度改革的宪法学思考我国的政权组织形式是人民代表大会制。乡镇人大作为基层政权的核心，却没有发挥应有的作用。在全面深化改革的大背景下，有必要重新审视我国乡镇人大制度所存在的问题。从宪法学的视角，在规范与事实中发现问题，从实践中借鉴经验，最后提出建议这一逻辑思路展开研究。乡镇人大是宪法规定的我国最基层的国家权力机关，是基层政权的核心。八二宪法明确规定了乡镇人大所具有的十三项职权。相对于全国人大和省、市、县级人大相比，其具有组织的特殊性。相较而言，乡镇人大不仅实质上权力被虚置，甚至形式上也显得混乱。乡镇人大因其处于最基层

2、，其运行的效果关系着基层民主的实现程度。一、乡镇人大制度存在的几个主要问题(一)规范问题宪法第九十五条第一款规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第一百零一条规定了乡镇人大选举乡镇长、副乡镇长。此二条规定奠定了乡镇人大的宪法地位。地方组织法第九条，重复了乡镇人大的十三项职权。由此可知，乡镇人大主要有决定权、选举权、监督权。乡镇人大与其他各级人大不同，宪法未规定乡镇人大设立常委会。县级以上人大的常委会能够在人大闭会期间，行使部分其部分职权。通常来讲，人大的会期短，一年召开多为一次，很多事

3、务无法在会期处理完，故常委会的设立对人大制度作用的发挥具有重要作用。八二宪法修改草案起初拟保留人民公社作为集体经济组织，公社人民代表大会是整个公社的权力机关，公社管理委员会是它的常设机关和执行机关。由于某些原因，这条规定未能实现。我们认为，乡镇人大有必要设立常设机关以弥补闭会期间的权力空白。(二)事实问题1.决定权方面。作为民主代议机关，人大是人民意志得以表达的场所。地方组织法第九条规定了乡镇人大有对本行政区域内的事项决定权：在职权范围内通过和发布决议;根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;决

4、定本行政区域内的民政工作的实施计划。乡镇人大的事项决定权不限于重大，只要在上述法条规定内的事项，都有决定权。与法律规定相比，现实情况大为不同。大多乡镇人大会期为一天，很多地方甚至是半天。在此期间，人大要听取政府工作报告，审查批准财政预算报告和预算执行情况报告，行使选举权，还要决定本行政区域内的经济文化建设计划等等。虽然人大如期完成这些“任务”，但也只是完成而已，国家机关如果行使职权如“赶工期”一般去敷衍，而不顾“任务”完成的质量，这对法律来说是最大的讽刺。2.监督权方面。一个国家对政治权力运行过程实行监督的完善程度，在形式

5、上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。表面上看，我国的人民代表大会制度符合了民主制的外观，已然实现人民当家做主。但真实情况如何?从监督制度的完善程度上进行考察即可窥见全貌。地方组织法第九条第(九)款规定，乡镇人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令。许多地方人大一年只开一次会，对那些有必要立即撤销的决定和命令，不免显得监督乏力。3.选举权方面。关于乡镇人大制度中的选举问题，首先是选民选乡镇人大代表的问题。选举法规定，县乡两级的人大代表实行直接选举。乡镇人口普遍在几万人以内，少则数千人

6、，有条件实行直接选举。真实的选举状况并不乐观，选民投票率不过半现象时有发生，很多有资格有条件的人未行使过选举权和被选举权。农民对选举活动不热情也是中国农村的普遍现象，他们不热心政治参与。个中原因，既有公民权利意识还未觉醒的因素，也有不相信人大这一“橡皮图章”的主观因素。乡镇人大代表中干部比例过高，有些地方选举过于“低调”。近年人大代表选举中，出现了很多丑恶现象。2013年湖南衡阳贿选案①震惊全国，一个地方竟有如此之多的人大代表卷入贿选，迫使我们反思选举制度存在的问题。其次，乡镇人大代表选举乡镇长、副乡镇长也存在问题。选举乡

7、镇长、副乡镇长的活动，选举法规定实行差额选举，也可以实行等额选举。然而现实中，规范的例外却成为实践的原则。本应实行差额选举，官员们却搞成了等额选举为原则。这种“暗度陈仓”式的政治策略，成为侵蚀政治文明的蛀虫，也阻碍着法治文明的进程。二、乡镇人大制度的改革进路改革开放以来，城镇工商经济发展迅速，乡镇规模不断扩大，乡镇政权要管理的事务大大增加。工业、农业、商业，民生、民主、卫生、教育等职能随之而需要增强。旧的体制已不符合发展需求，必须通过改革来实现基层治理现代化。(一)加强乡镇人大组织建设宪法规定县级以上人大设常委会，乡镇一级

8、没有人大常委会。前面已经提到数次，这里还是有必要再说，乡镇人大每年只开一次会议，每次会期只有一天甚至半天，随着经济发展，社会经济文化事务不断增多，乡镇人大组织制度已经跟不上社会行进的脚步。而且，社会经济文化事务的增多，必然对乡镇人大的办事能力要求更高。然而乡镇人大没有常设机构，根本无法处理本行政区域内日