浅析扩权强县的法理依据

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1、浅析扩权强县的法理依据作为我国行政区划的中间环节，县级处于宏观与微观、城市与乡村的结合部，是县乡统筹和城乡统筹的重要部分，县域经济则是国民经济的基本单元。因而对县级的权力如何进行分配关系着整个行政体系权力分配。然而，我国长期以来的实践却巩固和深化着市管县的模式，这使得县级的地位往往得不到重视，因而也就在经济发展、社会发展等领域造成了县与市的分离与矛盾，在政府权力的分配上也存在着一定的问题。中国共产党十六大提出了加快发展县域经济的要求以来，各地在探索县市关系及县级权力方面有了大量的实践经验。其中，扩权强县成为各地普遍实施的一项政策，目前实施扩权强县政策的

2、省份主要有浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、吉林、山西等省，各地进展不一，有的已经有了一定成效，有的省份正处于探索时期，然而，不可忽视的是，扩权强县已经成为全国各地深化行政体制改革的一种潮流。所谓的扩权强县主要是指，省、市在不同程度上通过授权、放权等形式，扩大县级经济管理、社会管理的权限。其实质乃是将权力重心下放，以便在基层实现各种公共职能。近年来，我国学术界及实践界对扩权强县的研究已经形成一定的规模。　　然而，其研究更多的集中在扩权强县本身的制度架构、制度意义及实践中存在的问题及对策等方面，反而对于扩权强县的理论基础研究不足，对扩权强县的理论

3、基础的不多的研究也仅仅集中在行政学、管理学、经济学等领域，而对其从法律层面特别是法理层面的探讨却十分稀少，这不得不说这与我国长期以来重行政、轻法治的传统有关，学术界往往仅仅将其看做是行政领域的实践，却忽略了其对我国法治建设的意义。作为一项在全国普遍展开的政策性实践活动，扩权强县若是没有一定的理论支撑则无疑于空中楼阁。因此本文则旨在透过扩权强县的现状而分析其法理基础，以使我国的扩权强县有一定的法理可循。　　一、扩权强县是我国社会发展的必然要求　　按照马克斯经典著作的基本观点，法律作为上层建筑，必须以一定的物质条件为依托。也就是说，法律必须有社会实践所决定

4、并体现社会需求。扩权强县作为一种法律现象，也体现了一定的社会实践基础。首先，扩权强县是改革市管县体制弊端的必然要求。在改革初期，将原来的地区行署改革为地级市并实行市管县，对推动改革和区域经济发展起到了促进作用。但随着区域经济和城市化的发展，这一体制的弊端也逐渐暴露，该体制下的市县矛盾也已经成为当前我国城市发展过程的突出矛盾。在此背景下提出的扩权强县是对市管县体制的一突破，是解决市、县矛盾和市管县体制弊端的一剂良药。市管县的体制弊端主要体现经济发展上的不平衡，由于地级市的高层次权力，使得在资源配置过程中，部分县级往往得不到应有的资源倾斜，而另外一部分县级

5、却由于其中心城市的地位或其他原因得以掌握大部分资源却无法辐射周边县级，这导致了资源的浪费和不合理分配，明显影响了市场经济下资源分配原理。通过行政干预而导致市场分配效率的降低，这导致了县级发展的不平衡。另一方面，市管县的过程中意味着市级对县级资源的集中管理，这使得县级资源往往得不到直接有效的利用。其次，扩权强县体现了市场经济的必然要求。　　十八届三中全会指出：要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加

6、公平、更可持续发展;市场经济最大的特点就是有市场进行资源配置，而非行政权力，县级作为区域经济的基本单位，应该成为市场进行资源配置的主要场所，然而由于包括省级、市级的权力的介入，导致了其资源配置往往不依赖于市场而取决于行政权力，这就明显违背了市场经济。扩权强县则意味着县级掌握着更多的权力，则有能力发展自身的区域经济而不受行政干预。再次，扩权强县体现了社会管理的需要。社会管理的重点应该是在基层，而县级作为省级与乡级的衔接环节，应该成为社会管理的主要力量。由于我国社会问题的频发、加之市县权力矛盾的突出，使得许多社会问题往往不能在基层得到妥善解决，这就给上级政

7、府带来了巨大的压力。而扩权强县则意味着县级掌握着更大的社会管理的权力，这就使得县级能够将更多的社会问题处理在自己的辖区之内。这一扁平化权力结构也更符合管理学原理，能够提高政府进行社会管理的效率。　　二、扩权强县体现了法律至上的原则　　我国实行依法治国已经有了相当长的时间。在依法治国领域取得了巨大的成就。然而恰恰是法律最应当介入的地方往往却得不到法律的注意。由于我国计划体制模式下，法律往往被作为政策的体现，而非政策的基础得到忽视。扩权强县的潮流的掀起，就体现了我国迈向法治的步伐。我国《宪法》第三十条规定的地方行政级别为：省、自治区、直辖市;省、自治区分为

8、自治县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地级人