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1、浅析紧急状态下政府行政紧急权力的法律规制一、紧急状态与行政紧急权力 紧急状态自古有之,而在法律上确立紧急状态制度则是宪政与法治发展的产物。紧急状态在各国立法上名称不一,近似的提法有紧急事件(如委内瑞拉宪法)、非常状态(如保加利亚宪法)、特别状态(如西班牙宪法)等。紧急状态在各国立法上的描述也不尽一致,但内容大体近似。比较有代表性的是欧洲人权法院对公共紧急状态(PublicEmergency)的解释,即一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对社会的正常生活构成威胁。紧急状态具有巨大的危险性。紧急状态的发生,不仅严重威胁人们的生命健康和财产,而且使正常的
2、社会秩序受到破坏,使国家的法律和公共政策不能有效地贯彻实施。由于紧急状态造成的危害主要影响社会公共生活,作为公共事务管理者的政府就必须肩负起处理由紧急状态所带来的公共危害和社会失序的责任。然而,由于紧急状态的危险性、威胁性和紧迫性,政府在面对紧急状态时如果仍然坚持社会常态下的法律原则,采取平常时期的措施和手段应对,是很难恢复社会秩序,从而对社会实施有效管理的。 因此,需要赋予政府较之社会常态下更多、更具强制力的权力行政紧急权力,使政府能及时组织、运用各种资源,采取强有力的措施,有效地控制和消除紧急状态,恢复正常的生产、生活秩序和法律秩序。所谓行政紧急权力,就是政府在
3、紧急状态期间可以依据特殊的法律程序,采取特殊的措施来组织各种力量迅速平息紧急危险事态,恢复社会秩序的公共权力。相对于政府依据宪法所赋予的平常时期的权力来说,行政紧急权力的最大特征是政府可以依据紧急权力对公民权利实施比平常时期更加严格的限制。由此可见,政府行使行政紧急权力会限制甚至停止公民的某些权利,从而可能改变正常的法律秩序,与既定的法治原则产生冲突。但这并不能否定行政紧急权力的合理性。从法治自身来看,其本身并不是目的,而是为实现社会公共利益所运用的手段,有时为了社会整体的、长远的、根本的利益,需要暂时牺牲局部的、个人的利益。在紧急状态下政府享有并行使行政紧急权力,正
4、是为维护社会公共利益所必须的手段,是利益权衡的必然选择。实践证明,当紧急状态出现的时候,政府采取特殊的应对措施所带来的利益要远远大于遵守正常的法律秩序所带来的利益。 关于行政紧急权力的合理性,哈耶克曾有过精辟的论述,他认为,自由社会的基本原则主张,政府的强制性权力只能被用于实施普遍正当的行为规则,而不得被用来追求特定的目的,但偶尔也会发生这样的情况,即捍卫整体秩序成了压倒一切的共同目的,进而无论是地方性的自发自生秩序还是全国范围内的自发自生秩序都不得不暂时被纳入组织系统之中。例如,当外敌入侵的时候,当发生叛乱或不法暴乱的时候,当自然灾害的发生需要通过某种有效手段并采
5、取迅捷行动予以救治的时候,我们就必须把这类强制进行组织的权力赋予某人,而这类权力在正常情况下则是任何人都不得享有的。恰如一个竭力摆脱致命危险的动物一样,一个陷入这种状态的社会要想摆脱劫难,也不得不暂时中止它所具有的某些至关重要的职能,即使是那些从长远角度看属于该社会之存续所依凭的极为重要的职能,也必须暂时中止。这段论述充分表明,在紧急状态下赋予政府行政紧急权力,不仅是合理的,也是必要的。不过为防止这一被强化了的权力滥用,法律需要对其进行必要的规制。 二、对行政紧急权力进行法律规制的必要性 行政紧急权力是政府应对紧急状态时所享有的一种特别权力,在应急处理机制中发挥主
6、导作用。实践中,政府在应对由不同种类的突发事件所引发的紧急状态时,行政紧急权力有所不同;即使应对由同一类突发事件所引发的紧急状态,由于紧急状态的程度不同,行政紧急权力的范围和大小也不尽一致。归纳起来,行政紧急权力基本包括以下内容:一是紧急状态的请求权与决定权。国务院有权提请全国人大常委会作出全国或省一级行政区域进入紧急状态的决定,并有权决定省一级行政区域范围内部分地区进入紧急状态。二是采取具体应对措施权。政府在紧急状态下通常采取的具体行政措施包括:⑴成立应急处理的专门机构和建立相应的制度,如建立监测和预警机制、建立信息收集和公开机制、制定应急预案等;⑵征调和征用,紧急
7、状态下政府可以强制有关公民提供一定的劳务,强制使用公民或组织的动产或不动产;⑶实行强制隔离、强制检疫、强制医疗、强制驱散等强制性措施,如对疫区实行封锁、对疑似病人进行强制隔离等;⑷对交通、通讯、食物、水源等采取管制性措施;⑸对违反政府应急管理行为或其他违法行为采取制裁性措施。此外,在发生由严重危及国家的统一、安全或社会公共安全的动乱、暴乱或严重骚乱所引起的紧急状态时,政府还可以采取戒严、宵禁等更为严厉的措施。 三、我国的立法现状及对策思考 经过多年的法制改革与发展,我国的紧急状态立法取得了明显的进展,但现行的应急法治仍极不完善。目前,我国尚未制定
