浅析服务型政府的行为限度———以公民基本权利为视角的初步尝试

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1、浅析服务型政府的行为限度———以公民基本权利为视角的初步尝试一、关于服务型政府行为限度的观点评析　　理论界关于政府行为限度的已有研究，主要从如下两个方面展开。　　(一)从政府与市场和社会的关系阐述　　首先，政府与市场的关系定位。恰当处理政府与市场的关系，是建立服务型政府的前提，服务型政府的建设又对妥善处理二者的关系提出更高的要求。公共选择理论认为，在政府与市场的关系上，市场失灵只是政府干预的必要条件而非充分条件，因为政府也会失灵，市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好。故而应该以市场机制为基础性地位，政府机制为补充地位，服务型政府是一个以市场为基础、遵守市场

2、优先原则的政府。其次，政府与社会的关系。这对关系被学者表述为公民社会是服务型政府的基础，服务型政府是公民社会的条件。不同于传统的管制型政府，服务型政府积极还权：鼓励公民自治，培育健康的公民社会，公民与社会组织在法律的范围内有较为宽阔的独立活动空间;同时，政府对社会实施有限度的干预和调节，建立政府与社会之间、各种社会组织之间协同合作、互相监督的良性互动机制。质言之，学者们力图以建设服务型政府为契机，构建出政府、企业、公民及社会组织多中心治理的图景。在经济发展维度上，政府是市场规则与制度的制定者与执行者，在社会发展维度上，政府是公共服务的规划、组织和引导者。　　必

3、须肯定，通过分析政府与市场、社会的关系，对于转变政府职能能够提供理念上的指导作用，也为政府行为的限度提出了要求将市场的事情归于市场，将社会的事情归于社会。不过，在政府与市场、政府与社会两张平面关系图中，各自的界限既不是静止不变，也不是简单的国进民退或国退民进。面对一个经济全球化及风险社会的复杂环境，政府与市场、社会的关系总是复杂地掺杂在一起。对这两组关系的抽象描述，在界定政府行为的边界和明确政府对市场的干预或服务程度时会遇到较多的困难。　　(二)从公共产品的供给角度阐述　　按照传统经济学的观点，公共产品的非排他性与非竞争性特征，决定了只能是政府而非市场承担公共

4、产品的供给。当代经济理论及新公共管理理论从两个方面论证了传统理论的欠缺之处：一是私人组织与非政府组织也可以直接提供公共物品。诺贝尔经济学奖得主科斯以港口灯塔为例，证明了私人组织提供公共物品的可能性，而当今活跃在各个国家与领域的非营利组织更是不可或缺的公共产品供给者;二是公共产品并非一定由政府直接提供。政府安排，通过合同承包、特许经营及补助的方式由私人部门生产公共产品已成为一种浪潮。公共产品供给理论，论证了有限政府的必要性与可能性。非营利组织提供公共产品，弥补了政府失灵的缺憾;公共产品供给方式的多样化，则要求政府从直接生产的传统模式中抽身而出，更多承担民营化过程

5、中的事前、事中与事后的监管职责，政府更多是扮演掌舵者而非划桨者的角色。然而，随着各国民营化实践的深入，公共产品提供多元化与多样化也产生了许多不良的后果，即企业化精神具有反民主倾向并冲击了传统宪政价值。为此，新公共服务理论提出了一系列相对的观点，强调政府的职责是服务而不是掌舵、重视公民权胜过重视企业家精神等[8]。根本意义上的不同价值理念，对于确定政府行为的限度必然造成理论与实践上的混乱。　　二、公民基本权利二分法及此分析视角的意义　　(一)公民基本权利　　二分法将基本权利分为自由权社会权的二分法，是对基本权利作规范分析的传统框架。自由权是指不受国家的干预即可实

6、现的权利，即所谓的消极权利，包括精神自由权、经济自由权和人身自由权;社会权是指政府积极采取措施促进实现的的权利，其目的是为了个人知识、道德与身体健康的保障和发展，它又被称为积极权利，包括工作权、社会保障权、环境权、受教育权等。需要指出的是，公民基本权利的二分法是形而上的分类方法。公民自由权的基本属性虽为消极权利，反对政府侵犯，却并不排斥政府的必要服务，譬如，为了防止某些公民侵犯另一些公民的言论自由，必须要有公权力机关的保护;对于财产权，政府应承担提供健全的产权制度和纠纷解决机制的责任。社会权要求政府的积极作为，给予必要的照顾，也反对政府的不当干预，不能因为政府

7、的支持而压缩公民应有的自由行为空间，如政府通过公共财政兴建学校、聘请教师、提供必要的经济资助，以实现公民的受教育权，但是学生依旧有选择学校、公民与社会组织兴办的教育机构以及课程设置等方面的自由。　　由此看来，与自由权和社会权基本对应的消极权利与积极权利犹如光线谱上的两端，公民所拥有的基本权利则散列其中，只是有些权利需要国家提供的帮助多一些，具有更多的积极权利的属性，有些权利则较为强烈地排斥政府介入，消极权利的色彩相对浓厚。当然，这并不意味着自由权与社会权的划分失去意义，相反，由于这二者属性上的不同，决定了公民在实现不同权利时与政府关系的差异，为政府有针对性地提

8、供服务提出了不同的要求。　　三、结语