浅析邓小平与村民自治的宪法精神

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1、浅析邓小平与村民自治的宪法精神政社分开、村级去政府化与村民民主自治　　村民自治入宪是从邓小平着力推动政社分开和基层民主开始的。村民自治入宪的过程和其中的言论深切地展现了村民自治的宪法精神。中国古代是皇权不下县。民国时期政府权力触角开始下延到乡。1958年后我国农村采取政社合一体制，公社、大队、小队既是三级经济组织，又是三级基层政府组织。村级组织(大队、小队)从此成为一级政府。在这种全能政体之下，根本就不可能有村民自治。因为在村级组织兼负政权职能的情况下，村民只能按照政府行为原则，下级服从上级，根本就不

2、可能独立自主地决定自己的事务。反之，如果终结政社合一，实行政社分开，即把政府组织与经济组织剥离开，回到人民公社以前的乡政府是政府组织、不是经济组织，合作社是经济组织、不是一级政府组织的状态，那就是在农民个人与国家之间留出了一个社会自治的空间，这就有可能实行乡村自治。　　对于邓小平来说，这种乡村自治只应是农民当家作主。所以，虽然他不是村委会、村民自治等具体的民主形式和名词的提出者，但他仍欣然接受了它们，因为这正是他的意向之所在。以村委会为主要形式的村民自治是在起草八二宪法的过程中，在邓小平、彭真的共同推

3、动下提出来的。1980年8月，邓小平提出了全面修宪的建议。他当时就强调：要使我们的宪法⋯⋯能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。1981年6月《若干历史问题决议》又进一步提出：在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。着重发展基层直接民主，这是当时修宪的一个基本精神。这方面的最大突破就是确立了农村民主自治的宪法制度。这一突破是从邓小平否定政社合一、主张政社分开开始的。1981年9月2日，邓小平在政治局会议上首次提出：农村还有一件事，就是政社分开，这件

4、事情要做，不能太迟。这就是走向村民自治决策的历史起点。10月3日，彭真在阐述修宪问题时也说：基层政权怎么搞?包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织，用经济办法管理;一个是政权，用行政的办法，行政命令是要执行的。这两者根本不一样。显然，这是在贯彻小平讲话精神，但还仍未提出村民自治。1982年1月11日，邓小平批阅胡乔木关于恢复乡政府和村长问题来信。信中建议：在今年内有准备、有计划、有步骤地在全国农村普遍恢复乡政府、恢复村长(人民公社、生产大队、生产队仍作为经济组织保留不变)。并指出：在农业生产责任

5、制推广以后，仍希望生产大队和生产队兼负政权职能基本上是不可能的。　　对此，邓小平批示：我赞成乔木同志意见。恢复乡政府和村长，生产大队和小队不再兼负政权职能，这是村民自冶的前提。但这还不等于已提出村民自治，这才又有了后话。1982年2月，彭真领导的修宪工作团队提出了宪法修改草案讨论稿。虽然笔者没有看到这份内部讨论稿，但已知道，在此之前，彭真在给中央的《关于宪法修改草案的几个问题的报告》(1981年12月19日)中，曾对修改草案初稿中的主要问题作了说明，其中已有肯定了政社分开的原则。政社分开以后，农村以现

6、有的大队为单位建乡这项内容。但在这里仍未讲到农村基层民主，而这正是邓小平所要的政社分开的核心内容。于是，我们看到，1982年2月17日，邓小平在同彭真、胡乔木、邓力群谈对《中华人民共和国宪法修改草案(讨论稿)》的意见时严肃指出：政社分开问题要说，现在的宪法草案没说，只说人民公社是经济组织，要说清楚。显然，如果从字面上看，只说人民公社是经济组织，这就是已排除人民公社是政治组织，因而也就已是政社分开了。但从邓小平一贯主张农村民主选举(见下节)的思路看，只到这一步还不能算是政社分开，还要讲到农民通过一定的民

7、主形式当家做主，那才是使农村基层组织真正摆脱下级服从上级的政府组织原则和政社合一体制，也才是真正实现了政社分开。换言之，邓小平的政社分开包括农民当家作主这个核心内容。邓小平要求讲清农村民主制度，否则就是仍未在实质上讲到政社分开问题。邓小平在这次谈话中总共讲了七点修宪意见，其中第三点就是这一条，可见其份量之重。这次谈话后不久，在彭真的直接领导下，以宪法修改草案(讨论稿)为基础，宪法修改委员会和各有关方面展开了密集的讨论。4月5日，邓小平又在住地同彭真、胡乔木谈宪法修改草案(修改稿)。虽然这次谈话的记录尚

8、未公布，但我们仍可以合理地推断他们当时讨论了政社分开、村民自治问题，并作出了相应的决策。　　因为，第一，这是邓小平关注的七个修宪问题之一，是一定要谈的。第二，彭真随后就在人大常委会上首次提出：村民委员会是我国长期行之有效的重要组织形式。实践证明，搞得好的地方，它在调解民间纠纷、维护社会秩序、办好公共事务和公益事业、搞好卫生等方面都起了很大作用。这次将它列入宪法修改草案，规定它是群众自治性组织。这显然就是这次谈话的一项主要成果。第三，同月26日公布的《中华