澳大利亚、新西兰多年度财政预算经验与借鉴

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1、澳大利亚、新西兰多年度财政预算经验与借鉴摘要：介绍编制多年度财政预算的起因，形式和内容，编制方法，总结其特点。一、澳大利亚、新西兰多年度财政预算的基本情况　　（一）编制多年度财政预算的起因　　澳、新两国从上世纪90年代起开始编制多年度财政预算，主要起因有四个方面：　　一是控制财政赤字、保持财政可持续性的客观要求。上世纪90年代上半叶两国的财政赤字增长迅速，政府债务规模扩大。严峻的财政压力之下，保持财政可持续性成为摆在政府面前的突出问题，控制财政赤字和削减政府债务成为政府财政战略目标的重要内容。由于年度预算缺少前瞻性，不利于对以后年度的财政收支进行总量约束，因此两国开始编制多年度财政预算，对

2、以后年度的财政收支状况进行预测和规划。　　二是提高财政透明度的客观要求。出于政党博弈竞争和社会各界的压力，政府在财政发展战略、政府预算和实际财务状况方面需要提高透明度。在此背景下，多年度财政预算的编制和公布为社会各界提供了从多年度视角审视财政战略政策和政府财务状况等有关信息。　　三是应对老龄化和全球金融危机的客观需要。上世纪90年代后两国人口老龄化，养老保险的财政负担加重，社会各界对养老保险的可持续性及其对政府财政的影响非常关注，这要求实行多年度财政预算。此外，2008年全球金融危机的爆发使两国的财政赤字和政府债务再一次迅速扩大。为应对危机，政府需要保持财政对经济增长和就业的拉动力，也需要

3、把赤字和债务控制在适度范围，实现周期性的财政平衡，编制多年度预算是实现其战略目标的重要手段。　　四是法律的要求。新西兰1994年通过了《财政责任法案》，要求政府公布的预算报告文件必须阐明政府的短期财政意向和长期财政目标。澳大利亚1998年通过了《预算诚信章程法案》，要求政府编制和公布财政战略报告、年度财政报告和代际报告。需要指出的是，《预算诚信章程法案》并非强制性的法律，但这并没有影响澳历届政府对该法律的遵从。　　（二）多年度财政预算的形式和内容　　1.多年度预算的形式　　两国的多年度财政预算是与年度预算相结合的多年度滚动预算，两者并不相互独立。如澳每年编制的年度预算文件不仅包括预算年度的

4、预算数据，还包括预算年度前一年及后三年的财政数据。其2013-2014财年预算文件之一《预算战略和展望》，其中多个预算表都包括了从2012-2013财年至2014-2017三个财年的数据。此外，还有专门对更多年度的中期财政展望，如对2017-2018财年到2023-2024财年的现金余额和净债务的预测。　　2.多年度预算的内容　　从覆盖范围看，其主体内容是一般政府（行政机关）的预算收支，其他公共部门的预算信息作为补充材料。从时间范围来看，主要包括预算年度及以后3-4年甚至更长时间的收支预测。从收支内容来看，覆盖政府的全部收支，包括税收收入和收费收入、经常性支出和资本性支出、债务性收入和利息

5、支出、上级政府补助收入等。　　（三）多年度财政预算的编制　　1.基本编制方法　　--以经济预测数据为基础。特别是税收收入预测与经济预测的关系最为紧密。预测数据主要有实际和名义GDP、就业率、失业率、消费价格指数等，而且每个财年至少要进行两次经济预测，如4月和11月进行经济预测，分别为6月公布预算和12月更新调整多年度预算中的预测规划做准备。此外，在经济全球化背景下，其经济预测不仅包括本国经济情况，还涉及世界经济和主要贸易伙伴的经济情况。　　--以财政战略目标为导向。如新西兰的财政战略是要在2014-2015财年恢复盈余，并到2020年将净债务降到GDP的20%以下。为此，其多年度预算采取的

6、措施之一就是在近两年内将运营余额恢复盈余。　　--按战略优先顺序规划支出。如澳首先是要求各部门按照战略优先顺序提出多年度预算的支出申请，然后提交由总理、国库部长、财务部长、助理国库部长等少数内阁要员组成的支出审议委员会审议。该委员会将根据财政总量控制任务和战略优先顺序的要求，确定可列入多年度支出规划的项目和金额。　　--以基线预测为核心方法。以当前年度的政府收支政策、行政和服务成本、物价水平、经济发展趋势为基础，结合未来年度人口变动等客观因素测算未来年度的收入和支出。　　2.编制程序　　两国经过多年实践，已经形成规范的多年度预算编制程序。以新西兰为例（其财政年度为每年7月1日至次年6月30

7、日），其编制程序分为：　　（1）战略制定阶段（6月-12月）。内阁对预算执行情况进行审议，对预算战略、编制程序进行总体考虑，确定战略优先顺序，并对运营资金和支出进行分配，达成最终分配协议。　　（2）经济与财政数据更新阶段（8月-12月）。包括对基线的更新、对宏观经济和财政的预测、识别财政风险、编制和公布年中更新文件及预算政策报告、财政战略报告。　　（3）4年预算计划阶段（9月-12月）。包括设计4年预算计划和发布编制指南