“土地财政”及其治理

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1、“土地财政”及其治理【摘要】随着经济的快速发展和城市化的加速推进，中国地方政府财政收入对土地出让的依赖程度日益明显。地方政府“卖地生财”的土地财政观念日益膨胀，引起了社会的广泛关注。本文主要从土地财政的特点，分析其危害、成因，进而提出相关建议。　　【关键词】土地财政；成因；危害；建议　　　　近年来，随着我国工业化、城市化进程的推进，各地于土地的收入急剧增长，占地方政府收入比重不断提高，导致部分地方政府对土地收入的过度依赖逐年提高，由此引起广泛热议的“土地财政”问题。所谓“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使

2、用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又称“第二财政”。它是近些年来中国地方政府以所谓的“经营城市”为名，依靠公共权力与土地国有的制度安排而拓展的牟取暴利的财政渠道。1中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。　　1我国现行“土地财政”的主要特点　　1.1总量大，比重高，增速快　　我国土地财政收入在地方财政收入乃至全国财政总收入中占有重要地位。如下表所示：土地财政收入总量大，且占财政总收入，特别是占地方本级财政收入的比重相当大，2010年土地财政收入占地

3、方本级财政收入的比重甚至超过了80%。　　　　表一06—10年全国与地方土地财政收入与财政收入情况表　　年份土地财政收入（万亿元）全国财政总收入（万亿元）地方本级财政收入（万亿元）土地财政收入占全国财政总收入比重土地财政收入占地方本级财政收入比重　　06年0.73483.87601.830318.96%40.15%　　07年1.35495.13212.357226.40%57.48%　　08年1.19496.13302.864919.48%41.71%　　09年1.89776.85183.260327.70%58

4、.21%　　10年3.30638.30804.061039.80%81.42%　　（数据：财政部官方X站zhengwuxinxi/caizhengshuju/）　　　　国土资源部数据显示，全国土地出让收入除08年受国际经济影响外，其他年份基本上保持快速上涨态势。与土地出让金快速增长相匹配的是，土地财政收入亦“水涨船高”，且土地财政收入的增速也在逐年加快。如上表所示，除08年国内外经济的影响，土地财政收入占财政总收入比重的增速也在逐年上升。　　1.2构成复杂，但以土地出让金为主体　　我国的土地财政收入可以分为三个部

5、分：一属税收收入，包括了城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等税种；二是土地出让金收入；三是以土地为抵押获取债务收入，主要包括政府土地抵押所得和土地间接的税收。2其中，土地出让金收入是“土地财政”收入的主体。　　1.3地方政府作为土地要素的提供者，形成了实质上的垄断　　土地管理权属于我国地方政府，地方政府在其管辖区域内是土地要素的唯一提供者并从中取得收入，这导致了作为垄断主体的政府机构成为了土地要素供给垄断最大的收益人。因此地方政府本身缺乏从制度层面改革“土地财政”的积极性。　　2“土地财政”的危害　　“土地财

6、政”的产生，在城市发展初期，对推动城市经济起到了巨大作用。但随着城市化进程的发展，这种单靠土地增量增加财政收入的办法缺乏效率，不利于经济的可持续发展。其缺陷主要表现在以下几方面3：　　2.1损害国民利益　　按照现行的法律规定，我国实行土地公有制，那么土地出让收益的分配和使用应代表全民的利益。然而相关数据显示，全国多数地方出让金分配比例不合理，政府得到了大部分收益。征地中的各产权主体地位不平等、交易不公平；越来越多的农民失去了生产、生活的基础性资产，成为失地又失业的弱势群体。显然，这种“取之无方，用之失当”的“土地

7、财政”是与中国的城市化相悖的。　　2.2影响代际公平　　资源的代际公平是指资源在代与代之间进行公平分配与使用，这种分配是一种单向流动，是不可逆的、非互惠性的。由于土地储备是有限的，卖一块则少一块。长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面，土地财政的不稳定性和不可持续性将逐渐显现。　　2.3滋生“寻租”问题　　土地资源是一种稀缺的生产要素，政府在土地征用和供给中的垄断地位为相关政府机构提供了巨大的寻租空间。当前，农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。国家

8、的土地权大部分由那些对土地的规划、使用、定价拥有专制决断权的机构代为行使，权力的过分集中必然造成权力寻租。通过房地产市场，行政价格与实际市场价格之间的巨额差价，既是“寻租”行为产生的温床，也是驱动一些地方政府大量批租土地的诱因。　　3“土地财政”产生的原因　　3.1事权和财权的不匹配是“土地财政”行为产生的深层原因　　自1994年分税制改革正式开始，我国进行了以“减税让利