土地财政模式的风险及其改革

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1、土地财政模式的风险及其改革　　摘要：在我国现行的土地财政和城镇化背景下，土地及其相关产业的租、税、费收入和土地抵押、融资收入逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。本文分析了土地财政模式存在的财政、金融、社会、产业发展、房地产泡沫和过度“土地城市化”等方面的诸多风险，提出了以下几个方面的改革建议：改革征地制度，严格土地供应；推进土地市场化改革，完善市场机制的治理作用；规范使用土地出让收益，完善土地收益管理制度；改革财政体制，匹配地方财权与事权。关键词：土地财政模式；风险；建议中图分类号：F812文献标识码：A12现阶

2、段，城镇化的过程主要表现在城镇数目增多和城市人口规模不断扩大。这就造成了土地城镇化快于人口城镇化，建设用地使用效率低下，农业转移人口难以融入城市；不同规模的城市发展不协调，人口分布不均，城镇空间分布与资源环境承载力不匹配；城市服务管理水平不高，体制机制不健全；农村土地闲置状况严重等问题。在这样的背景下，土地及其相关产业的租、税、费收入和土地抵押、融资收入逐渐成为地方政府财政收入的重要来源，为地方政府经济发展和基础设施建设提供了重要的资金来源。2001年以后，各省土地出让收入增长迅速，由2001年的0.13万亿元增

3、加到了2011年的3.2万亿元，其占地方财政收入的比重也呈现高速增长的态势，而且经济发达地区对土地财政的依赖现象更加明显（朱丽娜、石晓平，2010）。土地财政不仅改善了地区的基础设施和投资环境，吸引了大量外部投资和促进了房地产等行业的发展，也带来了土地价格和房地产价格的飞速上涨。更进一步，日益增长的土地出让收入和房地产业相关收入使地方政府具备更强的投资能力和冲动，将促使地方政府持续进行城市扩张和基本建设投资，形成城市开发与土地财政的联动机制，最终展示的城市图景就是城市建设无处不在和城市商业中心高楼林立，而居民所需

4、的公园、绿地、图书馆等则日益紧缺。科学认识土地财政导致的经济发展模式，直面当前土地财政模式存在的风险，结合以人为核心，集约、低碳、绿色、人与自然和谐相处，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展的新型城镇化概念，并提出有效的应对土地财政和经济发展模式的改革措施，对破解土地财政难题、推进经济发展方式转变具有重要的政策参考价值。1土地财政模式与经济可持续发展12地方政府主要从以下几个方面获得土地财政：不断扩张城市边界，招拍挂出让土地，获取土地出让金，增加预算外收入；展开资本竞争，廉价提供工业用地，吸引外来资本投资和企

5、业落地，促进地区经济发展和增加税收收入；通过储备土地进行抵押贷款，获取大量融资收入；通过城市边界扩展带动房地产业和建筑业的发展，带动相关产业税收收入的增加。房地产和建筑业税费收入大约占地方财政预算内收入的40%左右，在经济发达地区这一比例更高，是地方税收中增幅最大的2个行业。土地通过招拍挂出让给企业，地方政府从中获得土地出让金，增加预算外收入，为城市发展、基础设施建设提供资金保障。根据调查，在东南沿海的县市，基础设施投资高达数百亿元，其中土地出让金占30%左右，土地融资大约占60%。12地方政府将土地财政收入大量

6、用于基础设施建设投资和发展，忽略了对教育、科技创新、环境保护、民生工程等方面的投入，导致土地财政支出模式和结构上的偏差（过于倚重工业发展和基础设施建设）。基础设施的改善进一步抬高了土地价格和房地产价格，使政府获得更多的土地出让收入和房地产业相关税费收入，进而形成又一轮的城市开发和基础投资。加上GDP的考核机制，土地财政导致了中国经济一系列失衡：产业结构失衡、城乡发展失衡、宏观收入分配失衡，也导致了进一步的城市化和农民的市民化过程受阻。这种大兴土木、城市建设无处不在的土地滚动开发模式，为地方政府经营城市、经营土地提

7、供了巨大的动力。但地方政府对硬基本建设支出的偏好导致城市过度扩张和政府“形象工程、政绩工程”的大量涌现，不利于地区经济可持续发展。相反，软公共服务支出更能体现辖区居民对公共产品的渴望，而且社会整体环境的改善不仅可以吸引更多的企业、居民、资本进入，为地方创造税收，而且可以有效改善居民生活环境，提高科技教育水平，提升社会整体福利水平。其带来的是社会软环境的整体改善，拉动的经济发展是可持续的健康发展方式。因此，与基础设施建设捆绑的土地财政模式并不利于经济的可持续发展。2土地财政模式存在的风险2.1财政风险与金融风险12

8、地方政府以土地抵押和融资获得了大量借债收入，包括政府以土地储备中心、城投公司等作为融资主体，以土地抵押或政府信用担保的形式获取的银行贷款，导致地方政府投融资平台债台高筑，杠杆率过高，积累了大量的财政风险和融资风险。地方政府的财政风险主要取决于地方政府的还款能力。其还款能力既取决于预算内财政收入，又取决于经营性用地的运营收入，而房地产市场的发展状况将在很大程度上影响地方政府