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1、.....论省直管县体制改革中的集权与分权内容摘要:省管县改革现已是我国行政管理体制改革的焦点问题之一。本文基于对市管县到省直管县发展历程的分析,认为省直管县体制改革中权力的变化直接影响改革的成效,这一体制改革应是一个以分权为主,同时又伴随着一定集权的过程。关键词:省直管县权力分配体制改革从市管县到省直管县的发展历程20世纪80年代初,由于我国在长期的计划经济体制下,对城市在政策、资金等方面的倾斜,造成城市经济和规模得到极大增长,而县域农村地区经济发展相对比较落后,最终导致城乡和地区差距不断拉大。为了摆脱市县分治,缩短城乡和地区间的差距,我国开始在各地撤销地区建制,设立地级市
2、,实行市管县。这样我国地方行政体制在实际的运行中就变成了省、市、县、乡(镇)四个层级,层级增加了,意味着权力将向行政组织的更高层次上进一步的集中。省-市-县的体制模式是一种集权模式,意味着作为基层政府的县政府所拥有的自主权将更少,权力集中于省、市,县则在省、市的计划指令下发展。改革开放30多年,随着县域经济的不断发展,县与市的差距逐步的在缩小,县的发展已很少或不再受到市的辐射与带动作用,而且有的市本身发展缓慢,不仅不能对周边县起到辐射带动作用,反而主要依靠抽取周围县的资源来发展自己,这就造成了市跟县争权夺利的现象。..........从学术的角度来看,市管县体制下管理层次越多
3、,行政成本就越多,行政权力就越难下放,行政效率就越低,层层的过滤就形成了“漏斗效应”。在这种情况下,省直管县管理模式就成为研究我国行政体制改革的焦点。省直接管辖县的改革是对公共权力和社会资源的一次重新分配,其中最为重要的是它涉及到了权力是集中还是分散的问题,在此笔者认为省直管县体制改革主要是权力下放即分权的过程,但同时它又伴随着一次权力集中的过程。省直管县体制改革中的分权近年来,我国试点推行用省直管县的体制取代市管县的体制,其最大的特色就是权力下放、扩权强县。通过取消市对县的管辖,使原本被市截留的那部分权力重新回到县手中,因此可以说省直管县体制改革的过程是分权的过程。本文在此
4、所涉及到的是一种纵向上的分权,通过引入权力树状图分析法来说明省直管县体制改革这一分权过程。(一)省直管县的分权过程我国地方政府权力的来源有两个:一是来源于同级人民代表大会;二是来自于上一级国家机关和最高国家行政机关。权力树状图则是从对上级政府授予下级政府那部分权力的研究出发,通过权力指数的变化来说明省直管县这一体制改革的分权过程。权力树状图分析法是分析权力变化的一个最为直观的方法,它的一个基本假设点是假设政府权力可以被量化为权力指数,同一层次上的较低层级政府所获得上级政府权力指数是相同的。另外,上级政府不会把全部的权力都下放于下级政府机关,下级政府机关所获得的权力只占上级政府
5、权力的一部..........分。如图1、图2所示,根据权力树状图基本假设可以假定中央权力指数为16,地方各级政府权力都占它的上级政府权力指数的四分之三,则在图1市管县体制下,省权力指数为12,市分得权力指数为9,而县分得权力指数为27/4;而在图2省直管县体制下,没有市级政府对权力的截留,县可分得的权力指数为9。通过比较不难发现,省直管县体制下县所拥有的权力指数大于市直管县体制下县所拥有的权力指数,因此省直管县体制改革是一个分权过程。(二)省直管县体制下分权的必要性1.扩大县级政府的自主权,调动其积极性的需要。市管县在某种意义上是改革阶段性产物,有它的阶段性和局限性。市管县
6、体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位,各种管理权限集中于市级,削弱了县级的自主权。在我国,县级政府是具体事权的执行者,它们对于权力享有和行使情况直接关系到地方乃至全国经济的发展和社会的稳定。因此,必须在尊重各地特殊性的基础上给予地方政府特别是县级政府必要的权力调动他们的积极性,只有这样才能保证县域乃至全国经济的长足发展。2.推进政府机构精简高效,降低政府运营成本的需要。省直管县体制改革是通过减少市级政府使我国的行政管理层级得以减少,从而实现行政管理体制架构的“扁平化”。“扁平化”的行政管理体制是一种分权体制,有利于上级行政机关的权力下放或分散到直接面对实际问题和
7、直接提供公共服务的基层政府机关及工作人员手中,使他们有..........权及时有效地解决问题和提供公共服务。同时在省直管县体制下有利于降低省和县的行政成本,提高省和县的办事效率,还可以有效防止“漏斗效应”即“财政漏斗”、“权力漏斗”、“效率漏斗”。3.“省管县”改革是经济发展的趋势,是深化市场经济体制改革的突破口。“市管县”的格局在计划经济时代曾发挥过重要的作用,但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化,如此多的行政层级势必导致越来越多弊端的出现:首先加大了行政成本,降低了行政效率,
