关于我国听证会制度的思考

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1、关于我国听证会制度的思考有点像流行歌曲，听证会在经过了各方面最初的热烈追捧以后，近一个时期以来好像已经失去了其神奇的魅力。虽然民航价格改革听证会因故推迟，不过，与上次铁路春运价格听证会不同的是，这次的听证会消息似乎一直没有引起人们太大的兴趣，坊间甚至不时传出一些不同的声音。人们似乎都在问，听证会怎么了？我们到底需要什么样的听证会？从事规制改革研究尤其是民航体制改革研究的人，大致都应该知道肯尼迪听证会。正是这次听证会，首次启动了美国民航业的放松规制改革，并进而掀起了美国整个传统垄断行业的改革和西方世界自1970年代以来的规制改革浪潮。最近偶尔重新阅

2、读由美国联邦最高法院Breyer大法官撰写的这次听证会的有关文献，感触良多。因此想来谈谈关于听证会制度建设的几个问题。一、谁来主持听证会？1975年的肯尼迪听证会以爱德华·肯尼迪参议员的名字命名，足见其个人魅力与领导能力对这次听证会的巨大作用。不过，在美国参议院举办过的无数次听证会中，肯尼迪听证会能够彪炳史册，恐怕有着更为深层的历史原因。当时，美国民航业的管制机构是民用航空委员会（CAB），主要负责价格监管、市场准入监管以及反垄断豁免等职能，美国交通部（DOT）则承担交通运输政策制定职能。尽管当时严格的民航管制政策造成的弊病已经非常明显，如票价过

3、高、运力过剩、市场准入困难、服务质量差等，但由于这套体制历时久远，源自一个多世纪以前的英国铁路监管制度（美国人在很长一段时间里是非常崇拜英国的制度的），因此，谁也没有勇气去触动它，引入一种崭新的机制。并且，由于各种原因，CAB、DOT、其他一些政府行政部门甚至许多航空运输企业一定程度上均成为传统体制的拥护者和既得利益所有者，指望由利益相关的政府行政部门来启动根本性的变革，无异于与虎谋皮。这种情况下，只有由独立、超脱并且有权威的机构主持听证，才能从根本上保证听证会不会流于形式，并使后续的体制改革成为可能。实际上，肯尼迪听证会正是由美国参议院司法委员

4、会政府制度与程序小组委员会主持进行的。肯尼迪听证会后，美国制定了《1978年民航放松管制法》，不但逐步削减了CAB在价格与准入控制方面的权力，并最终于1985年废除了CAB。事实证明，这些影响深远的改革措施能够出台，与这次听证会的高规格、权威性、独立性是有很大关系的。当初如果是由政府行政部门主持听证会，甚至是由CAB主持听证会，不但CAB肯定不会退出历史舞台，美国民航业也很有可能不会得到放松管制的机会。在我国，投资审批（准入）与定价均属于炙手可热的政府权力，通常情况下由政府计划管理部门掌控，某些领域（如电信、民航等）则由计划管理部门与产业管理部门

5、分享。根据《价格法》的规定，近年来各级计划管理部门在确定价格之前纷纷采取了听证会形式，应该说是一种进步。然而，必须看到的是，这种形式的听证会有其客观边界。当涉及到民航究竟应该继续维持价格管制还是实行市场定价这样的根本性问题时（实践中这个问题已经反复出现，必须予以回答），就不宜再由掌控有价格管制权的部门来主持听证会。否则，有自己当自己案件的法官和先判后审之嫌，听证会也不可能对政策制定产生任何实质性的影响，甚至会使公众对流于形式的听证会产生排斥情绪。为今之计，上策可由全国人大专门委员会或新科专职常委设立强有力的工作班子，主持民航价格改革听证会，并向国

6、务院提出推动民航业改革的建议。这种模式可以直接与立法对接，充分体现了改革的权威性。中策可由国务院相对独立部门或者不操控监管权力的宏观政策部门，主持听证会，代表国务院提出改革方案。目前这种由综合了宏观政策职能与微观监管职能于一身的国家发展与改革委员会主持听证会，显然有失独立性。二、听证会应该听什么？传统上，民航、铁路、电信与电力等行业均被视为政府应该加以管制的行业，其中，对民航加以管制的主要根据在于防止所谓的“过度竞争”。在政府管制框架中，最为重要的管制手段是事先的价格与准入控制。由此可见，民航价格是整个民航管制制度的中枢神经。对价格的改革，可以说

7、是民航管制方式改革的启动点，牵一发而动全身，其连锁效应怎么估计也不会过分。它必将对市场结构、政府管理方式、政府机构、执法手段、竞争政策、管制框架、民航业的发展、消费者权益等都带来巨大的影响。这一点，从近年来民航市场上激烈的价格竞争与管制政策的演变上就可以得到验证。肯尼迪听证委的目的正是为了政府程序改革，并希望对CAB的改革能够进而推广到州际商业委员会（ICC）、联邦海事委员会（FMC）以及其他众多的独立管制机构。因此，其听证的问题远远超出了单纯的价格范畴，包括价格管制的必要性，价格管制与运力过剩的关系，事后的反垄断措施的合理性，CAB的管制资源配

8、置与成效，CAB的航线政策与消费者政策等，贯穿其中的主线是自由竞争与政府管制的关系与选择。所谓取法乎上，乃得其中；取法乎中，乃得其下。肯