地方自治与宪政

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1、地方自治与宪政　　[摘要]我国30年先经后政的持续改革，在推进经济高速发展的同时，政治体制改革的要求也愈益强烈。但政治体制改革必须有突破口，本文以为，在宪法上赋予地方自治权，或许是一个重要的、稳妥的政治体制改革的突破口。地方自治既有利于调动地方的积极性，也有利于中央对地方合法、有理、有效的控制；既能防止地方权力的堕怠和滥用，也能克服中央的过分专权和非程序强控。[关键词]82宪法；地方自治；宪政；限政；论文下载[中图分类号]D921[文献标识码]A一、82宪法以来先经后政改革的成效与问题自从82宪法以来，我国历经持续30年的经济变

2、革，正试图迈向从经济变革到社会政治变革之路。如果从近代中国的历史延续视角讲，可以认为，这也是上承洋务运动、戊戌变法、新文化运动、辛亥革命、五四运动的一场社会政治变革过程。其中相关政治变革，从20世纪80年代中叶就已启其端绪，特别是党政分开的政治改革思路，曾经风靡一时。但历史的路径未必总是直线的、甚至常常不是直线的。于是，30多年来，一条先经后政的改革路线就一直相沿至今。可这条路线，已经明显出现跛脚。一条腿走路的劣势也逐渐呈现，在既有政治体制下，中国政治社会运行的高昂成本已经严重阻遏着中国经济的进一步繁荣。特别是在经济指标飞速增长

3、的背景下，一方面是政府财政以近乎几何级数的快速增长，而另一方面是公民收入却以算术级数缓慢增长；一方面是富者财满天下，而另一方面是贫者屋仅容身前者表明政府与民夺利已成不争之事实；后者表明中国的贫富不均、社会不公已然成为影响社会政治肌体健康运转的毒瘤。其中尤其值得关注的是地方制度、或者央地关系的模糊不清，既使地方政府有恃无恐地与民夺利，也令权贵结盟成为无处不在的现实。因此，如果不从宪政视角重新考量央地关系，不能建立一种权属关系清晰可辨的央地契约机制，中国的社会转型能否成功软着陆，将是我国不无忧虑的重大问题。对此，不少人有清醒的认识，

4、温家宝总理最近多次强调政治体制改革的必要和重要。他在2012年3月14日回答新加坡《联合早报》记者关于政治体制改革的提问时强调：没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。但政治体制的改革，要么采取一揽子的解决方案，如戈尔巴乔夫式的新思维或叶利钦式的休克疗法。对此，我国执政者一直以来都保持高度警惕，严格戒备这种改革方式在中国搬演，并且事实上近半个多世纪以来，东亚和东南亚国家的社会政治变革进程基本上采取的是

5、先经后政的路子。也因为如此，在我国必须进行政治体制改革的呼吁虽然持续了很长时间，但至今仍没找到一个具体的突破口，一些谔谔之声也只停留在大而无当的口号上。寻找政治体制改革的突破口，就不仅是我国当下宪政建设的重要事，也是其紧迫事。笔者以为，作为一个国情复杂的大国，要能够既保障政治体制改革有利于国民利益，又坚持相关改革不影响国家的统一，就应坚持在宪法契约之下的地方自治，实现地方自治基础上的政治和制度联合体。这里既涉及对82宪法的坚持问题，也涉及对82宪法的超越和修正问题。如果说这30年来，82宪法在很大程度上确保了我国先经后政的经济体

6、制改革的顺利进行，那么，面对政治体制改革，它的局限性就愈趋明显。特别是由它构造的强单一制国家结构形式，使中央和地方的关系基本上处于总管机构和派出机构的关系中，因此，地方要么很少自治权，要么膨胀出难以制约的自治权。具体情形，就是人们所讲的一收便死，一放变乱的怪圈。这种情形的不断延续和搬演，使社会失却了对中央和地方关系的基本预期。地方行为也便只能唯上唯权，而无法唯宪唯法了。可见，在30年先经后政改革的基础上，不失时机地修改82宪法，建立严格的以契约理念构造的、以中央和地方分权为原则的、保障地方自治的现代宪政制度，并以之组织并构造国家

7、，推进中国的现代转型，理应是我们在纪念82宪法30周年时不能或缺的态度和共识。二、地方自治的内涵与外延地方自治，就是指一个国家的不同区域、不同层级的地方国家组织，严格根据宪法和法律的授权，自治地管理属于地方辖区内的事务。上级或中央国家机关不得干预和插手除非地方国家机关的行为超越宪法和法律的规定。因此之故，地方国家机关在行使地方自治权力时，首先对宪法和法律负责。所谓对上级和中央的责任，不过是宪法和法律赋予地方的责任之具体落实点，而不是逃离了宪法和法律所约定的责任，更不是上级和中央的任何不当干预和无端插手。具体分解开来看，地方自治可

8、以从如下四个方面进一步理解：区域自治：地方自治的前提是区域自治。所谓地方，总是由一定区域范围所构成的。其区域范围划分的根据，有些是根据民族文化传统形成的，如民族区域自治地方，再如陕西、山东、河南等省级区域地方。这一划分根据，不仅划定了一定区域，而且划定了一定的文