地方自治的技艺

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1、地方自治的技艺【学科分类】行政法学【出处】《华东政法大学学报》2011年第6期【摘要】本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的省管县的可行性以及维持基层政权的必要性。自上而下的监督体制是一种计划政治，只有从自上而下的计划政治转变为自下而上的市场政治，才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距，而所谓的市场政治，无非就是通过选举实现的地方民主政治。【关键词】地方自治；地方建制；民主政治；市场政治【写作年份】2011年【正文】长期以来，虽然我国宪法规定了四级政府模式，但是在省和县两级之间一直存在着一个附加管理层

2、次，从而拉长了中央和地方的层级结构。市管县的宪外实践增加了社会治理成本、束缚了基层政府的手脚、加剧了县乡财政困难以及落实中央政令的难度。事实上，和美国等大多数国家的三级（如联邦、各州和地方）相比，1982年《宪法》规定的四级结构已经增加了一级政府层次，因而现行宪法结构应该可以容纳目前的人口数量，各级政府也应该有能力提供相应适量的公共服务。本文通过探讨美国等国的地方建制并和中国进行比较，论证宪法规定的省管县的可行性以及维持基层政权的必要性。　　一、发达国家的地方建制　　（一）美国地方政府　　从1957年开始，美国每五年进行一次

3、政府普查（CensusofGovernments），除联邦、哥伦比亚特区和50州之外，美国还有五种地方政府实体，其中县（county）、市镇（municipality）和乡镇（tounicipalCorporationAct）。市民选举产生议员，为地方最高权力机关；议会进而选举市长，行政事务则由议会委员会管理。从19世纪末开始，英国地方政府分为三级自治。第一级有两类自治团体：一为县级市，具有县与自治市的全部权力，不受其他任何机关管辖，也没有次级机关；二为创设于1888年的行政县，包括城镇与县属地区，管理卫生、警察、道路、公共

4、救助和义务教育等事项。第二级有三类：一为成立于1835年和1882年的自治市，具有县议会所行使的权力之外的一切自治权力；二为创设于1872年的镇；三为同年创设的乡，权力很小，无权处理警察、教育或道路等事项。第三级地方是创设于1894年的村（parish），村民少的设村民大会，村民多的设村议会。1972年，保守党政府提出《地方政府法》，将英格兰分为45个县，其中6个是都市县，其余为普通县；县以下设区，区以下设村，为地方基层单位。每一级地方政府都有一个民选议会，较大的村还设村民会议。伦敦大区除了伦敦市外，还包括32个自治市，其下

5、均不设区。{8}(责任编辑：编辑04)　　1949年，德国《基本法》第28条保障地方在法律范围内处理地方社区的所有事务，每个州都有自己的地方治理法律章程。联邦目前有16个州，其中柏林、汉堡和不来梅市是直辖市。各州人口从不来梅的66万和萨尔的100万到北莱茵一威斯法伦的1800万，每平方公里人口密度从梅克伦堡的77人和勃兰登堡的88人到柏林的3793人，人均国民生产总值则从36700美元的萨克森到60700美元的黑森不等。{9}联邦政府目前大约有160个机构，但是在联邦以下层次都没有自己的对口办公室，因而在很大程度上发挥着辅助

6、性的非执行功能。联邦政府人员数量仅占公共雇员数量的8％。{10}县政府由县长（Landrat）和县议会（Kreistag）管理，其主要职能包括修建道路、医院和交通。基层政府则主要管理学校、文化和社会福利等事务。从1960年到1990年，德国地方政府职员增长了56％，目前地方政府的人事规模占整个国家组成人员的1/3左右。相比之下，联邦政府职员仅占10％，州政府职员则占了45％。由于州在传统上负责教育和警察职能，因而州政府规模相对庞大。地方政府雇员的15％负责一般性地方行政，14％负责社会政策执行，10％负责学校维护及成人夜校，

7、各7％负责体育和娱乐设施以及负责维持公共秩序，8％负责与经济发展相关的工作。地方政府雇员的分布大致是市县占40％、乡镇占35％、县占20％。由于受到预算压力，目前每千人居民中政府职员的数量大约是20名左右，其中兼职职员的比例超过30％。{11}　　德国的州以下有县（Landkreise），县以下分为都市和乡镇（Gemeinden），作为德国的基层政府。{12}县以下是乡镇，但是乡镇并不从属于县，县和乡镇之间存在径渭分明的权利、职能和义务。在原则上，乡镇对其边界之内的所有事务全权负责，但是某些乡镇没有能力负责的事务由县承担，例

8、如医院和垃圾处理设施。某些较大的市镇融合了县和镇的职能，呈现市县的一级结构。在1970年代的合并之后，县的平均规模不到20万人。德国目前大约有323个县，116个市县。基层政府中最小的是乡，一般是农村；中等规模以上的则称为镇，一般是城市或城市化地区。德国大约88％的人口生活在城市或城市化地